楊老師的基建課堂 作者：楊曉懌
來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）
ABO，即授權(quán)(Authorize)-建設(shè)(Build)-運營(Operate)模式，是近期許多地方政府廣泛用于片區(qū)開發(fā)項目、大型基礎(chǔ)設(shè)施項目包的一種模式。但是，由于這些項目中涉及到許多政府權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的公益性基礎(chǔ)設(shè)施，以及項目實施過程中涉及社會資本投資建設(shè)，采取ABO模式實施的片區(qū)開發(fā)項目是否涉及政府隱性債務(wù)的討論頗多。
那么，ABO項目究竟是否屬于隱性債務(wù)？又該如何規(guī)避隱性債務(wù)的嫌疑呢？
在甄別政府隱性債務(wù)的過程中，核心判斷的關(guān)鍵在于“是否產(chǎn)生了地方財政的付款義務(wù)”；因此，如果政府直接采用ABO模式、將片區(qū)開發(fā)項目的開發(fā)權(quán)等權(quán)益直接授予了社會資本，由于其中存在屬于政府投資責(zé)任內(nèi)的公益性基礎(chǔ)設(shè)施、或?qū)⒇斦苯痈顿M作為項目收益來源的，自然踩到了政府隱性債務(wù)的紅線。
因此，要解決這個問題，必須從結(jié)構(gòu)設(shè)計上入手，在堅持“政企分離”基礎(chǔ)上，由政府授權(quán)本級國資委下屬的國有企業(yè)作為片區(qū)開發(fā)的市場化運作主體，將片區(qū)開發(fā)項目明確屬性、作為市場化封閉式運作的企業(yè)投資項目。通過“政企分離”的形式，將項目與財政付款義務(wù)進行分離，避免涉及地方隱性債務(wù)。
在項目性質(zhì)上，就將整個片區(qū)開發(fā)項目的性質(zhì)與地方財政進行分離；然后由被授權(quán)的國有企業(yè)進行市場化的運作、基于企業(yè)主體選擇相應(yīng)的合作伙伴。如此一來，選擇合作伙伴或者產(chǎn)生對應(yīng)的付款義務(wù)，都是企業(yè)行為而非政府行為。
構(gòu)建收益自平衡，劃清債務(wù)界限
在遏制政府隱性債務(wù)不增加的情況下，地方政府投資項目紛紛開始要求“項目收益自平衡”；如地方專項債券，同樣是通過這種形式在舉債的同時不增加地方財政的負擔(dān)。因此，對于片區(qū)開發(fā)項目來說，是否實現(xiàn)資金自平衡、是否不增加地方政府的付款壓力，同樣是避免隱性債務(wù)的核心因素。
這就要求地方政府與國有企業(yè)在運作片區(qū)開發(fā)項目時，對項目的收益來源進行梳理，并靈活運用實施主體的企業(yè)性質(zhì)，對產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項目、配套開發(fā)項目進行投資；通過片區(qū)內(nèi)的收益權(quán)與開發(fā)權(quán)，實現(xiàn)資金的總體平衡。在不增加、不固定地方財政支出的前提下，隱性債務(wù)的嫌疑自然得以洗清。
同時，也應(yīng)當(dāng)注意地方政府應(yīng)當(dāng)與片區(qū)開發(fā)項目融資產(chǎn)生的負債劃清界限；地方政府不得以任何形式對片區(qū)開發(fā)項目進行擔(dān)?；蜻M行兜底承諾，要堅持項目本身的市場化性質(zhì)、其運作過程中產(chǎn)生的債務(wù)屬于企業(yè)債務(wù)，對應(yīng)的還款來源應(yīng)當(dāng)是企業(yè)的經(jīng)營收入、而非是地方財政預(yù)算。
把握市場原則，執(zhí)行收支兩條線
由于當(dāng)前的政策框架限制，許多片區(qū)開發(fā)項目中產(chǎn)生的收益都需要先進入政府預(yù)算；這就使得許多片區(qū)開發(fā)的收益來源與資金歸集變得復(fù)雜起來。如果將這部分收益直接作為項目收入，就會產(chǎn)生與地方財政掛鉤的問題，很容易產(chǎn)生隱性債務(wù)的嫌疑；究竟該如何考慮呢？
對于這個問題，實際上是需要重新明確“財政收支兩條線”的基本原則，如果直接將進入地方財政的收入作為項目收入、或固定為項目的還款來源，自然涉及政府債務(wù)問題。但在實際操作中，我們完全可以根據(jù)政府購買服務(wù)、基建與公共服務(wù)項目市場化實施等口徑，建立地方政府“按效付費”或者獎補機制，通過對項目實施績效的完成度與目標，安排對應(yīng)的財政預(yù)算支出、支付到被授權(quán)的項目運作主體。
因此，只要嚴格堅持“財政收支兩條線”、“財政按效付費”的原則，將應(yīng)當(dāng)進入財政的項目收益與地方政府對項目的獎補與付費分開，片區(qū)開發(fā)仍然可以在不增加政府債務(wù)的基礎(chǔ)上進行市場化運作、并達到項目收益自平衡的目標。
限制債務(wù)重要，但不能因噎廢食
隨著查處隱性債務(wù)的風(fēng)暴愈演愈烈，許多地方政府對新上項目開始日漸警惕，時時刻刻伴隨著“是否屬于隱性債務(wù)”的擔(dān)憂。但是，限制債務(wù)增加并不意味著地方政府責(zé)任與義務(wù)的減少，要達到未來的地方政府工作目標、進一步推動地方的發(fā)展，地方政府該做的事仍然需要繼續(xù)；只是如何“帶著鐐銬起舞”是一門需要技巧的義務(wù)。
因此，盡管片區(qū)開發(fā)項目面臨著許多爭議，ABO模式也開始逐漸異化；但這只代表未來項目合規(guī)實施的重要性日趨提高，地方政府并不能“因噎廢食”，就此暫緩片區(qū)開發(fā)項目的推進與實施。
該做的事，仍然需要去做。
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