來源：楊老師的基建課堂

近日，鐵路部門印發(fā)了《新時(shí)代交通強(qiáng)國鐵路先行規(guī)劃綱要》，提出到2035年，全國鐵路網(wǎng)20萬公里左右，其中高鐵7萬公里左右。20萬人口以上城市實(shí)現(xiàn)鐵路覆蓋，其中50萬人口以上城市高鐵通達(dá)。

在這宏大目標(biāo)的同時(shí)，我們也留意到一些細(xì)微的變化。除了廣受大家關(guān)注的干線鐵路外，被歸入“新基建”的市域鐵路、城際鐵路迎來了變局和罕見的窗口期：過去束縛市域、城際鐵路發(fā)展的“三座大山”不復(fù)存在，快速發(fā)展的土壤已經(jīng)成熟。

權(quán)限不清：制約市域鐵路往事

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，中心城市的影響是不斷的向外擴(kuò)散、形成都市圈和城市群的；并且在城市群內(nèi)部需要公路、鐵路等多種交通工具綜合銜接，才能滿足生產(chǎn)資料的高速流通需求。因此，大多數(shù)的城市都形成了非常發(fā)達(dá)的市域鐵路和城際鐵路，用于滿足通勤等各方面的需求。

不過，我國的情況可以說是個例外，雖然軌道交通遍地開花，但運(yùn)能更大、通勤距離更長的鐵路始終沒有跟上；這自然不是因?yàn)榛ǖ哪芰Σ蛔?，而是因?yàn)殍F路的規(guī)劃建設(shè)權(quán)長期上收，一直沒有下放。直到2019年國務(wù)院發(fā)布的《交通運(yùn)輸領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，才終于將城際鐵路、市域（郊）鐵路、支線鐵路、鐵路專用線的財(cái)權(quán)事權(quán)全面下放地方，終于從制度環(huán)境解決了這個問題。

在新一輪的城鎮(zhèn)化、新基建推進(jìn)過程中，我們終于可以看到市域、城際鐵路開始大規(guī)模發(fā)力，將如今的都市圈、城市群格局進(jìn)一步優(yōu)化和升級，加強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的緊密聯(lián)系。

錢從哪來：市場化改革迎資本

發(fā)展通勤鐵路，自然是件好事；但在城市拆遷成本日益飛漲的現(xiàn)在，建設(shè)市域、城際鐵路的投資是非常龐大的，錢從哪里來呢？

首先是發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)?/p>

項(xiàng)目收益?zhèn)怯煞墙鹑谄髽I(yè)發(fā)行、以募投項(xiàng)目預(yù)期產(chǎn)生的現(xiàn)金流作為主要償債來源的一類債務(wù)融資工具。發(fā)改委在2015年發(fā)布的《關(guān)于做好社會資本投資鐵路項(xiàng)目示范工作的通知》中就明確提出，積極支持示范鐵路項(xiàng)目通過企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)约翱衫m(xù)期債券等方式融資，進(jìn)一步提高審核效率。

其次是采用特許經(jīng)營、PPP模式。

對于投融資能力相對薄弱的地區(qū)來說，采用特許經(jīng)營與PPP模式引入社會資本、共同開發(fā)鐵路也是個不錯的選擇。在財(cái)政部示范的PPP項(xiàng)目清單中，已有不少市域、城際、專用鐵路進(jìn)入執(zhí)行階段，開始探索鐵路領(lǐng)域的政企合作。

但是，從目前的融資環(huán)境來看，采用PPP模式涉及的長期財(cái)務(wù)成本是比較高的；以及市場化收入部分是否能夠覆蓋成本，同樣是個問題。雖然大方向沒有問題，但這條路仍然有一些障礙等待解決。

最后還可以進(jìn)行綜合開發(fā)。

由于市域鐵路的投資越來越高，大部分項(xiàng)目已經(jīng)很難僅靠票價(jià)收回投資；不過如今這個問題也有了解決方案，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》，支持鐵路項(xiàng)目利用站場毗鄰區(qū)域進(jìn)行土地綜合開發(fā)利用，使得項(xiàng)目收益能夠平衡。

為了解決一些鐵路的收益難題，監(jiān)管開始允許鐵路項(xiàng)目通過市場方式獲得土地，并且通過一體設(shè)計(jì)、統(tǒng)一聯(lián)建方式開發(fā)利用土地，促進(jìn)鐵路站場及相關(guān)設(shè)施用地布局協(xié)調(diào)、交通設(shè)施無縫銜接、地上地下空間充分利用、鐵路運(yùn)輸功能和城市綜合服務(wù)功能大幅提高，形成鐵路建設(shè)和城鎮(zhèn)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良性互動機(jī)制，促進(jìn)鐵路和城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展。

因此，市域、城際鐵路開發(fā)的收益問題也初步得到了解決方案。盡管項(xiàng)目前期投資往往是很大的，但是綜合收益頗為可觀；土地沿線的綜合開發(fā)也能和鐵路票款的收入形成很好的互補(bǔ)。

國鐵改革：投運(yùn)分離激發(fā)活力

實(shí)際上，國家從“十三五”期間就開始支持各路資本投資鐵路，并且在地方鐵路方面，也同樣對資本進(jìn)入有很大的需求。那么，為何過去五年鐵路資本的多元化進(jìn)度遲緩呢？

答案的核心其實(shí)在于鐵總公司雖然歷經(jīng)多次改革，但依然壟斷了鐵路具體的運(yùn)營業(yè)務(wù)；這使得其他資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域還是要看鐵總“臉色”，讓投資鐵路成為了一件非常麻煩的事。

好在，這個問題在《新時(shí)代交通強(qiáng)國鐵路先行規(guī)劃綱要》中終于有了變化：對于地方性鐵路，國鐵集團(tuán)發(fā)揮行業(yè)、技術(shù)、管理等優(yōu)勢，積極支持所屬企業(yè)按照市場化方式受托承擔(dān)技術(shù)咨詢、建設(shè)和運(yùn)輸管理。未來的鐵路項(xiàng)目，終于可以實(shí)現(xiàn)投資與運(yùn)營的分離；鐵總不再會把手伸的過長，讓鐵路項(xiàng)目的綜合安排有據(jù)可依。

如今的市域、城際鐵路，是趕上了難得的窗口期：既是新一輪交通發(fā)展的契機(jī)，又有城鎮(zhèn)化的助推，還有政策與改革的完善。因此，在“十四五”期間，我們一定能看到許多市域、城際鐵路落地開花。

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原標(biāo)題： 市域、城際鐵路迎變局：權(quán)限下放、市場改革與土地開發(fā)