作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID:msyangteacher)

近期，某地級(jí)市發(fā)布了“財(cái)政重整”的公告，這是我國(guó)首次有地級(jí)市進(jìn)入財(cái)政重整狀態(tài)，引發(fā)了較大的市場(chǎng)關(guān)注。

財(cái)政重整是地方政府改善當(dāng)前財(cái)政狀況所采用的一種主動(dòng)措施，指?jìng)鶆?wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)在保障必要的基本民生支出和政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)支出基礎(chǔ)上，依法履行相關(guān)程序，通過實(shí)施一系列增收、節(jié)支、資產(chǎn)處置等短期和中長(zhǎng)期措施安排，使債務(wù)規(guī)模和償債能力相一致，恢復(fù)財(cái)政收支平衡狀態(tài)。

雖然從長(zhǎng)期來看是件好事，但對(duì)地方政府來說，財(cái)政重整是無奈之下、面對(duì)現(xiàn)實(shí)的無奈選擇，也標(biāo)志著地方政府在處理債務(wù)問題的思路上有所變化：

轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，不再債務(wù)狂奔

地方政府進(jìn)行“財(cái)政重整”的依據(jù)是國(guó)務(wù)院發(fā)布的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》（國(guó)辦函（2016）88號(hào)，下稱88號(hào)文），其中提出：“市縣政府年度一般債務(wù)付息支出超過當(dāng)年一般公共預(yù)算支出10%，或?qū)ｍ?xiàng)債務(wù)付息支出超過當(dāng)年政府性基金預(yù)算支出10%的，債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組或債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組必須啟動(dòng)財(cái)政重整計(jì)劃”。

由此可以看出，觸發(fā)財(cái)政重整的是債務(wù)占比的增加，從現(xiàn)實(shí)層面的角度來看，是稅收收入與土地出讓收入出現(xiàn)明顯的下降。但從近期土拍與稅收監(jiān)管的情況來看，面臨短期收入下降的地方政府并不在少數(shù)，為何“財(cái)政重整”還是個(gè)比較新的名詞呢？

其中的關(guān)鍵就在于，大部分地區(qū)仍然本著發(fā)展的思路，依然想維持當(dāng)前的債務(wù)局面，還需要給市場(chǎng)樹立一個(gè)相對(duì)正面的形象；這就使得大部分地方政府在這個(gè)問題上的解決思路，是通過加強(qiáng)稅收征繳力度、協(xié)調(diào)企業(yè)或城投完成土地出讓計(jì)劃、甚至是通過大規(guī)模的罰款來實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入的目標(biāo)。再難，也要完成預(yù)算收入，而不是“躺平”。

因此，當(dāng)一個(gè)地方政府進(jìn)入“財(cái)政重整”狀態(tài)，便意味著把自己財(cái)政困難的情況“昭告天下”，基本放棄了舉債融資、舉債發(fā)展的道路；而是轉(zhuǎn)向了收縮戰(zhàn)線，降低債務(wù)率與減少財(cái)政支出的道路。而地級(jí)市“財(cái)政重整”的出現(xiàn)，也意味著許多地區(qū)的發(fā)展思路出現(xiàn)了根本性的變化，地方債務(wù)無序增長(zhǎng)已經(jīng)基本成為過去時(shí)；也將改變部分地方政府的未來預(yù)期，不再期望通過舉債來進(jìn)行發(fā)展。

城鎮(zhèn)化“降速”，告別土地財(cái)政

從觸發(fā)財(cái)政重整的因素來說，土地出讓收入的下降是主要原因，但在這個(gè)原因的背后是城鎮(zhèn)化速度的放緩，也就是地方政府從大方向上將要脫離土地財(cái)政，不再將土地溢價(jià)作為地方政府的主要收入來源，也不再大規(guī)模的投入土地一級(jí)開發(fā)業(yè)務(wù)。

實(shí)際上，從2019年末財(cái)政部就開始停止發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，不再鼓勵(lì)地方政府投入資金用于土地一級(jí)開發(fā)，而是推動(dòng)政府支出向公共服務(wù)等領(lǐng)域進(jìn)行轉(zhuǎn)變，過去推動(dòng)人口城鎮(zhèn)化的征地拆遷等項(xiàng)目也有了明顯放緩。這意味著曾經(jīng)作為地方政府可用財(cái)力增量主要部分的土地出讓收入將出現(xiàn)增長(zhǎng)的放緩，近期許多地方政府都需要通過城投對(duì)土地市場(chǎng)兜底，便是明證。

與此伴隨的，則將是稅收方面的變化；房產(chǎn)稅等財(cái)產(chǎn)性稅收等落地速度將踩下油門，新的地方稅種即將落地，金稅四期的上線也將幫助稅收征繳率的進(jìn)一步提高。未來的地方財(cái)政，將真正轉(zhuǎn)向彌補(bǔ)居民收入上的差異，并進(jìn)一步通過公共服務(wù)均等化來縮小不同階層的生活質(zhì)量問題。

預(yù)算監(jiān)管收緊，重建財(cái)政秩序

在地方財(cái)政的運(yùn)轉(zhuǎn)中，實(shí)際支出與預(yù)算不符的情況普遍存在，預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格不僅導(dǎo)致地方政府運(yùn)轉(zhuǎn)的規(guī)范性不足，還導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)情況持續(xù)突出，使得進(jìn)一步深化預(yù)算改革制度迫在眉睫。

隨著近年的預(yù)算制度收緊與財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)制度的建立，許多地方政府也感受到了真實(shí)的壓力；資金挪騰不再像過去那樣方便，隱藏在預(yù)算制度中的債務(wù)壓力也進(jìn)一步顯現(xiàn)。因此，從某種程度上來說，財(cái)政重整是地方政府重新建立財(cái)政秩序的一個(gè)契機(jī)；也是解決當(dāng)下預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行間巨大差異的一個(gè)機(jī)會(huì)。

即使許多地區(qū)不會(huì)真正進(jìn)入財(cái)政重整的程度，但地方預(yù)算執(zhí)行的改變與政府過緊日子的常態(tài)化，也多少會(huì)讓我們看到地方政府真正的可用財(cái)力與潛在的問題；在部分地區(qū)躺平的背面，更多地區(qū)選擇盡力維持表面的風(fēng)平浪靜，但實(shí)際上卻也并不平靜。

重新面對(duì)現(xiàn)實(shí)，問題終須解決

在過去的很多年中，地方政府的廣義債務(wù)率一直在持續(xù)增長(zhǎng)，以至于如今的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)如此高發(fā)；而在地方政府不再避諱、公開昭告進(jìn)入財(cái)政重整程序之后，也是意味著不再走繼續(xù)舉債勉強(qiáng)維持的道路，而是選擇直面問題、解決問題。

這也將使得明年的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)問題更為直接的顯現(xiàn)，但也不必悲觀，暴露問題只是解決問題的第一步；在觀念變化之后，如何解決問題、化解風(fēng)險(xiǎn)，才是問題的關(guān)鍵。

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原標(biāo)題： 財(cái)政重整，“面對(duì)現(xiàn)實(shí)”的信號(hào)