楊老師的基建課堂 作者：楊曉懌
近日，“二十五萬億”基建投資的說法廣為流傳，似乎“四萬億”再次重演。這不禁讓很多朋友們開始擔(dān)心政府債務(wù)問題，如此之體量的基建，錢從哪兒來呢？
“二十五萬億基建”的說法準(zhǔn)確嗎？
“二十五萬億基建”的說法是不準(zhǔn)確的。這個說法來自河南、云南、福建等七省市發(fā)布的重點投資計劃；僅七省市就提出了如此龐大的投資額，那么全國基建投資的體量確實令人浮想聯(lián)翩，令市場聯(lián)想到當(dāng)年的“四萬億”自然是很正常的了。
但實際上，這“二十五萬億”僅僅是投資計劃，其中很多項目還在論證階段，不一定會真正進(jìn)入投資階段；在項目論證時還可能出現(xiàn)對項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的降低、減少項目投入的支出。同時，這“二十萬五億”的投資跨度涉及未來五年，并非是近期投資。如果考慮到項目投資的縮減與時間跨度，這七省市真正能夠在近一年實施的基建投資大概為3.5-4萬億，雖然聽起來依舊很多，但距離“二十五萬億”的說法相去甚遠(yuǎn)。
實際上，2019年全國基建投資的總額已經(jīng)達(dá)到了18.75萬億左右，在固定投資投資中占到了1/3，是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要工具。但是，由于地方債務(wù)壓力與金融監(jiān)管，在經(jīng)歷了2015-2017年基建增速達(dá)到15%以上的快速投資增長后，在2018-2019年基建投資的增速出現(xiàn)了較大程度的下滑，2018年度的增長率僅為3.8%，不僅顯著低于社會平均增長率，同比下降達(dá)到了15.2%，出現(xiàn)了行業(yè)與需求的快速緊縮。
因此，在疫情過后，將基建投資增速恢復(fù)到一個合理的水平、彌補(bǔ)過去兩年的投資缺失、完成“十三五”的一系列發(fā)展目標(biāo)是非常確定的；基建發(fā)力是既定事實，但這不是“四萬億”的重演，也不是大水漫灌，而是現(xiàn)實的需求。
錢從哪兒來？
雖然并沒有“二十五萬億”的瘋狂，但基建要再次增速，依然面臨著直接的問題，錢從哪兒來？
首先，錢從財政來。
2019年，全國一般公共預(yù)算支出達(dá)到23.89萬億，政府性基金支出達(dá)到9.14萬億，累計超過了33萬億元。因此，財政部提出了“壓縮政府經(jīng)常性支出”、“財政資金績效評價”，通過壓減政府維持自身運轉(zhuǎn)的規(guī)模、增加資金使用的效率，來為基建投資提供更充沛的資金。因此，財政資金依然是基建投資的重要資金來源。
其次，錢從地方債來。
在2014年財政改革后，允許地方政府發(fā)行地方債來籌集資金，地方債一躍成為了地方政府重要的資金來源。此后，為了促進(jìn)基建投資的復(fù)蘇，2018年再次對地方債進(jìn)行了改革，出臺了對應(yīng)項目發(fā)行的專項債，定向為基建投資提供資金。
在經(jīng)歷了一段時間的發(fā)展后，2019年的新增專項債規(guī)模達(dá)到了2.15萬億，成為了基建投資的重要資金來源。為了促使基建投資的擴(kuò)大，2020年的專項債規(guī)模預(yù)計將進(jìn)行大幅度的擴(kuò)容，達(dá)到3.3萬億左右。
并且專項債資金有期限長、成本低的特性，對于降低基建投資帶來的潛在地方債務(wù)風(fēng)險有非常大的幫助。在2020年1-2月發(fā)行的專項債平均期限已達(dá)到14.5年，平均利率僅為3.46%，遠(yuǎn)低于市場利率、長于市場平均期限，不會使地方債務(wù)壓頂?shù)臍v史重演。
此外，專項債的細(xì)則也在進(jìn)行修訂，允許專項債資金作項目資本金、允許專項債項目市場化融資、探索專項債與PPP模式相結(jié)合；專項債撬動基建投資的規(guī)模正在逐漸放大，2020年的專項債規(guī)模不僅提量，也在增效。
同時，基建市場化在穩(wěn)步推進(jìn)。
財政資金是基建投資的中堅力量，但面對我國如此龐大的基建投資需求，僅靠政府是不可能的；因此近年來政府開始推進(jìn)了基建市場化，用市場化模式模式促使社會資本、社會資金共同參與基建的投資。
在“四萬億”時代，為了解決基建投資的資金缺口，地方政府紛紛成立融資平臺公司，利用地方國有企業(yè)為地方項目籌集資金。這一模式是比較直接的，但是直接舉債造成的債務(wù)問題日益嚴(yán)重，投資效率也無法提升；隨后這一批融資平臺的職能定位與項目模式都出現(xiàn)了變化。
隨著地方債的放開，融資平臺進(jìn)行社會融資已不再具備優(yōu)勢；融資平臺開始轉(zhuǎn)型成為地方政府市場化投資基建項目的平臺。將一批公益性項目由地方國企作為項目法人實施，政府僅提供啟動資金與每年度的缺口補(bǔ)助；與政府投資模式相比，市場化模式使得項目的融資渠道再次放寬，可以充分利用貸款、債券、保險等多渠道資金。這既減輕了地方財政的壓力，也降低了地方債務(wù)率；黃奇帆曾說過，地方國有資本是“第三財政”，這在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域尤為明顯。
公益性項目可以由地方國企實施，那么有較好現(xiàn)金流的項目則可以引入各類社會資本共同參與。隨著基建市場化的逐步推進(jìn)，供排水、環(huán)衛(wèi)、垃圾處理等具備較好條件的行業(yè)涌現(xiàn)了一批專業(yè)企業(yè)，通過各類市場化模式參與基建投資。據(jù)財政部PPP中心統(tǒng)計，僅2019年就有2.3萬億PPP項目進(jìn)入實質(zhì)性開工階段，逐漸成為基建市場化領(lǐng)域的重要抓手。
在供給側(cè)改革后，我國的產(chǎn)業(yè)日趨進(jìn)步，基建的內(nèi)涵也出現(xiàn)了變化；一些企業(yè)開始將基建與產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，給基建帶來了一條新的道路。在通信、新能源、智能化領(lǐng)域，企業(yè)將研發(fā)、設(shè)備生產(chǎn)、投資集為一體，自行投資基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，并通過營收實現(xiàn)資金自平衡，無需財政投資。這類新基建在基建投資規(guī)模中的占比在逐漸提升，基建投資的渠道正在日益多元化。
最后，基建政策正在逐漸完善。
基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主基調(diào)是公益性的，如果全部由財政支出，那么實際上基建的成本是由全民進(jìn)行公攤，那么其中必然會涉及一些不公平。例如：許多中西部地區(qū)的高速公路因為成本過高，每年由地方財政進(jìn)行了大量補(bǔ)貼，其中擁有私家車的居民實際上是享受到了更多的福利，這對沒有車的居民來說顯然是不公平的。
因此，如今基建政策產(chǎn)生了一些轉(zhuǎn)向，在保持整體公益性的基礎(chǔ)上，提高具體使用者的付費，來均衡項目的投入，減少對財政補(bǔ)貼的直接依賴。對應(yīng)的，高速公路收費政策已經(jīng)進(jìn)行了調(diào)整，未來供水、垃圾處理的收費政策也將進(jìn)一步完善，將使用量與付費進(jìn)行掛鉤，提高使用者直接付費的比例，降低政府在價格機(jī)制中的過多參與。同樣的，隨著使用者付費比例的增加，一些原本無法達(dá)到資金平衡的項目也具備了落地條件，促使了基建投資規(guī)模的回升。
除了付費模式有所調(diào)整，基建金融政策同樣在改革，并日趨完善。2019年11月，國務(wù)院再次下調(diào)了項目資本金的比例，為一批新項目的落地打好了基礎(chǔ)；同時完善了債券發(fā)行的規(guī)則，使基建直接融資的比例、效率都有所提高，基建再融資的框架正在建立。在整體制度的轉(zhuǎn)向下，基建投資低風(fēng)險的特性將吸引一批資金的進(jìn)入，助力整個行業(yè)的健康發(fā)展。
結(jié)語
隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)與金融的不斷發(fā)展，基建投融資早已出現(xiàn)了天翻地覆的變化；2020年必將是基建大年，但“四萬億”的瘋狂不會重演，只是未來的結(jié)構(gòu)性調(diào)整會促使基建新一輪周期進(jìn)行定向釋放。
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