作者：王平

來(lái)源：法園金融法律研究（ID：Lawgarden-Finance）

2014年9月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)），提出了政府和社會(huì)資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP），PPP模式即項(xiàng)目由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)。

根據(jù)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)）規(guī)定，依據(jù)PPP的操作模式不同分為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目及非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目：

1、對(duì)于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，采用建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交（BOOT）等模式推進(jìn)。

2，對(duì)于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，由于經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（BOO）等模式推進(jìn)。

3、對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，由于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本，這種項(xiàng)目可通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，采用建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（BOO）、委托運(yùn)營(yíng)等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。

綜上可知，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目一般通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式運(yùn)營(yíng)。準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目一般通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加政府補(bǔ)貼的方式運(yùn)營(yíng)，也可以由政府直接參股運(yùn)營(yíng)。非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目一般通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式運(yùn)營(yíng)。

隨著PPP模式的不斷推廣，諸多地方政府項(xiàng)目打著PPP的名號(hào)進(jìn)行融資，積累了隱性風(fēng)險(xiǎn)。為此，2017年11月10日，財(cái)政部辦公廳下發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《通知》），針對(duì)PPP項(xiàng)目庫(kù)的管理包含兩個(gè)方面內(nèi)容：一者是對(duì)PPP項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)就行嚴(yán)格化，二者是對(duì)不符合要求的項(xiàng)目要清理出庫(kù)。 

對(duì)于入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，《通知》明確了負(fù)面清單，即：

（一）不適宜采用PPP模式實(shí)施。包括不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、招商引資項(xiàng)目等；因涉及國(guó)家安全或重大公共利益等，不適宜由社會(huì)資本承擔(dān)的；僅涉及工程建設(shè)，無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的；其他不適宜采用PPP模式實(shí)施的情形。 

解讀：1、根據(jù)《通知》規(guī)定，PPP項(xiàng)目必須是政府負(fù)有提供義務(wù)的公共服務(wù)領(lǐng)域，但是涉及國(guó)家安全或重大公共利益的除外。但是，早在2017年5月28日，財(cái)政部《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱87號(hào)文）規(guī)定，嚴(yán)禁將鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲(chǔ)備土地前期開(kāi)發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目。87號(hào)文提及禁止采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的諸多事項(xiàng)實(shí)質(zhì)涉及政府負(fù)有提供義務(wù)的公共服務(wù)領(lǐng)域。由此可知，87號(hào)文所限制的這些領(lǐng)域，如為PPP項(xiàng)目，不得采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式開(kāi)展。

2、根據(jù)PPP模式的定義，PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本必須承擔(dān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作。因此，PPP項(xiàng)目必須包含運(yùn)營(yíng)內(nèi)容。如果僅僅是建設(shè)-移交（BT）方式實(shí)施的，不應(yīng)納入PPP項(xiàng)目，即便納入，也應(yīng)清理出庫(kù)。

（二）前期準(zhǔn)備工作不到位。包括新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)立項(xiàng)審批手續(xù)的；涉及國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)審批、評(píng)估手續(xù)的；未通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的。

解讀：對(duì)于未完成立項(xiàng)審批手續(xù)，國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移事項(xiàng)未履行相關(guān)手續(xù)的項(xiàng)目，以及未通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證等程序的項(xiàng)目，由于不符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，不得采取PPP模式。

但是，87號(hào)文明確不得將建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設(shè)工程作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目。換言之，新建及改擴(kuò)建項(xiàng)目，如為PPP項(xiàng)目，不得采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式開(kāi)展。

（三）未建立按效付費(fèi)機(jī)制。包括通過(guò)政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報(bào)，但未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的；政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助在項(xiàng)目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時(shí)期內(nèi)財(cái)政支出壓力激增的；項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績(jī)效考核，或?qū)嶋H與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的。

解讀：付費(fèi)的合法合規(guī)性是PPP項(xiàng)目開(kāi)展的重要前提，如果項(xiàng)目涉及政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助，必須符合一定條件：

其一，付費(fèi)及補(bǔ)助應(yīng)與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效掛鉤，即，如果付費(fèi)是按時(shí)間點(diǎn)支付的，那將應(yīng)不符合要求清理出庫(kù)。此外，項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績(jī)效考核，或?qū)嶋H與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的，也應(yīng)清理出庫(kù)。

其二、付費(fèi)或補(bǔ)助在項(xiàng)目合作期內(nèi)需連續(xù)、平滑支付，如果在某一時(shí)期導(dǎo)致財(cái)政支出壓力激增的，應(yīng)當(dāng)清理出庫(kù)。不過(guò)需要說(shuō)明的，本條對(duì)于社會(huì)參與方存在不合理性，財(cái)政支出激增與否并非社會(huì)參與方所能控制，如果某政府財(cái)政管理不善，導(dǎo)致項(xiàng)目直接清理出庫(kù)，對(duì)社會(huì)參與方而言，并不公平。

另外，根據(jù)87號(hào)文的規(guī)定，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)要堅(jiān)持先有預(yù)算、后購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，所需資金應(yīng)當(dāng)在既有年度預(yù)算中統(tǒng)籌考慮，不得把政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)作為增加預(yù)算單位財(cái)政支出的依據(jù)。地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)充分考慮實(shí)際財(cái)力水平，妥善做好政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)支出與年度預(yù)算、中期財(cái)政規(guī)劃的銜接，足額安排資金，保障服務(wù)承接主體合法權(quán)益。換言之，PPP項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的付費(fèi)及補(bǔ)助，應(yīng)屬于政府的既有預(yù)算，先有預(yù)算，才有支付。

根據(jù)財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)），如果涉及非政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)而需要支付相關(guān)補(bǔ)貼的PPP項(xiàng)目，財(cái)政補(bǔ)貼也要以項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù)，補(bǔ)貼支出也應(yīng)在中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮。 

對(duì)于已經(jīng)入庫(kù)的PPP項(xiàng)目，《通知》涉及如下事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)清理出庫(kù)：

（一）未按規(guī)定開(kāi)展“兩個(gè)論證”。包括已進(jìn)入采購(gòu)階段但未開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)或財(cái)政承受能力論證的（2015年4月7日前進(jìn)入采購(gòu)階段但未開(kāi)展財(cái)政承受能力論證以及2015年12月18日前進(jìn)入采購(gòu)階段但未開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)的項(xiàng)目除外）；雖已開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，但評(píng)價(jià)方法和程序不符合規(guī)定的。

解讀：對(duì)于未按要求開(kāi)展兩個(gè)論證以及開(kāi)展不符合規(guī)定的，不滿足PPP項(xiàng)目基本要求的，應(yīng)當(dāng)清理出庫(kù)。

（二）不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施。包括入庫(kù)之日起一年內(nèi)無(wú)任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的；尚未進(jìn)入采購(gòu)階段但所屬本級(jí)政府當(dāng)前及以后年度財(cái)政承受能力已超過(guò)10%上限的；項(xiàng)目發(fā)起人或?qū)嵤C(jī)構(gòu)已書(shū)面確認(rèn)不再采用PPP模式實(shí)施的。

解讀：1、入庫(kù)一年但項(xiàng)目無(wú)實(shí)質(zhì)進(jìn)展的，以及各方確認(rèn)不再采用PPP模式的，清理出庫(kù)。

2、在開(kāi)展項(xiàng)目采購(gòu)時(shí)，如果所述本機(jī)政府當(dāng)期及以后年財(cái)政承受能力超過(guò)10%，應(yīng)當(dāng)清理出庫(kù)。此條意在嚴(yán)守財(cái)政支出10%的底線，防范風(fēng)險(xiǎn)。 

（三）不符合規(guī)范運(yùn)作要求。包括未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本方的；采用建設(shè)-移交（BT）方式實(shí)施的；采購(gòu)文件中設(shè)置歧視性條款、影響社會(huì)資本平等參與的；未按合同約定落實(shí)項(xiàng)目債權(quán)融資的；違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會(huì)資本方股份的。

解讀：1、融資平臺(tái)公司如未進(jìn)行市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，不屬于社會(huì)資本方，不得承接PPP項(xiàng)目。

2、采用建設(shè)-移交（BT）方式實(shí)施的，無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容，不屬于PPP項(xiàng)目。

3、采購(gòu)文件影響社會(huì)資本平等參與的，以及項(xiàng)目融資存在合規(guī)性問(wèn)題的，應(yīng)當(dāng)清理出庫(kù)。 

（四）構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保。包括由政府或政府指定機(jī)構(gòu)回購(gòu)社會(huì)資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會(huì)資本承諾固定收益回報(bào)的；政府及其部門(mén)為項(xiàng)目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保的；存在其他違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的。

解讀：政府或指定機(jī)構(gòu)回購(gòu)社會(huì)資本本金，以及承諾回報(bào)，提供擔(dān)保的。嚴(yán)重違反地方政府債務(wù)相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)清理出庫(kù)。 

（五）未按規(guī)定進(jìn)行信息公開(kāi)。包括違反國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)，所公開(kāi)信息與黨的路線方針政策不一致或涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私和知識(shí)產(chǎn)權(quán)，可能危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定或損害公民、法人或其他組織合法權(quán)益的；未準(zhǔn)確完整填寫(xiě)項(xiàng)目信息，入庫(kù)之日起一年內(nèi)未更新任何信息，或未及時(shí)充分披露項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、政府采購(gòu)等關(guān)鍵信息的。

解讀：信息公開(kāi)促進(jìn)項(xiàng)目陽(yáng)光化，有利于社會(huì)對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督?！锻ㄖ芬笪窗匆?guī)定在PPP信息平臺(tái)公開(kāi)相關(guān)信息的，直接清理出庫(kù)。 

注：文章為作者獨(dú)立觀點(diǎn)，不代表資產(chǎn)界立場(chǎng)。

題圖來(lái)自 Pexels，基于 CC0 協(xié)議

本文由“法園金融法律研究”投稿資產(chǎn)界，并經(jīng)資產(chǎn)界編輯發(fā)布。版權(quán)歸原作者所有，未經(jīng)授權(quán)，請(qǐng)勿轉(zhuǎn)載，謝謝！

原標(biāo)題： PPP項(xiàng)目庫(kù)的入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)及清理出庫(kù)依據(jù)解讀|PPP研究