作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

近日，高層的多篇文章隨著“十四五”規(guī)劃一同對外公布。除了《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》之外，國務院總理還撰寫了《“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展指導方針》（以下簡稱《方針》），明確指出了未來五年經(jīng)濟社會發(fā)展、政府改革的主要方向。

從文中的主要發(fā)展思路來看，歷經(jīng)數(shù)年始終未能解決的地方債務終于迎來轉(zhuǎn)機；在堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題，以深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線的大背景下，解決地方債務的思路已經(jīng)基本成型：

深化財政改革，建立政府融資體系

地方債務是結(jié)構(gòu)性問題造成的，因此必須通過全面深化改革才能解決。因此，未來的財政改革、建立現(xiàn)代財稅體系，對于化解地方債務來說是至關重要的。在財政部長的近期文章中，明確提出要進一步健全政府債務管理制度，完善規(guī)范、安全、高效的政府舉債融資機制；根據(jù)財政政策逆周期調(diào)節(jié)的需要以及財政可持續(xù)的要求，合理確定政府債務規(guī)模。

這意味著未來地方財政的新增債務需求可以通過合規(guī)化、定向債務工具的方式實現(xiàn)。財政舉債將進一步“開明渠”，通過匹配需求、專項工具調(diào)節(jié)的方式避免地方債務負擔的加重；同時對于存量債務也能更好的騰出空間，逐步將債務風險緩釋、長期化，從根本上解決地方債務風險。

在開明渠的同時，財政也會進一步加強“堵暗道”的監(jiān)管力度。針對預算管理與隱性債務的治理力度會逐步加強，現(xiàn)代財稅體系逐漸建立，地方財政“緊日子”將持續(xù)貫穿整個十四五。

約束政府投資，堅持公益、基本屬性

在建立政府融資體系的同時，如何管好政府的支出、界定政府投資的合理性、實現(xiàn)財政投資的有效性將成為重要話題；畢竟有許多地方政府仍然在進行一些無序投資、無效投資，尚未厘清政府職能的邊界。

在《方針》中就對此提出了新的目標，要求要合理區(qū)分基本公共服務和非基本公共服務，盡力而為、量力而行，健全基本公共服務體系，創(chuàng)新公共服務提供方式，支持社會力量增加非基本公共服務供給，滿足群眾多層次、多樣化需求。

結(jié)合近期的文件和《政府投資條例》來看，未來政府投資的范疇將進一步限定在公益性基礎設施、基本公共服務的范疇中；減少地方政府“大包大攬”的無序投資，把政府投資與支出的范疇進行縮減。這一舉措將有效減少地方政府的支出負擔，也讓地方政府能夠聚焦“六保六穩(wěn)”與補短板工作。

在地方債務負擔的高壓下，地方政府必須通過壓縮支出來不斷改善資產(chǎn)負債表；也只有長期的努力，才能真正實現(xiàn)債務化解的目標。

城投運作雙軌，劃清權(quán)責風險界限

財政改革的方向已經(jīng)明朗，那么城投何去何從呢？從當下的趨勢來看，在城投逐漸企業(yè)化、進行市場化改革后，城投未來將逐漸轉(zhuǎn)為“雙軌制”運作。通過將公益性項目與市場化項目進行分賬管理，實現(xiàn)兼顧公益性與市場化投資的目標。

從改革的思路來看，財政應當與城投債務劃清界限。但從現(xiàn)實情況來看，非常難以實現(xiàn)；不僅是因為城投背負了非常大規(guī)模的存量政府債務，也是因為如今城投依然肩負著一部分公益性項目投資的責任。

因此，城投不改革不行，但完全改革也不行；只能通過“雙軌制”實現(xiàn)不同債務管理的目標。公益性項目的投資與負債，逐漸與財政預算進行銜接，實現(xiàn)地方債務的全口徑管理；市場化項目則完全市場化運作、自負盈虧，政府僅承擔出資人責任。在這樣的制度下，城投債也將逐漸產(chǎn)生變化，完全剛性兌付的信用時代，已經(jīng)隨著近期的違約風波徹底消逝。

堅持市場改革，從信用轉(zhuǎn)為項目融資

當年地方債務為何無序擴張？這與融資機制有很大關聯(lián)，在直接掛鉤政府信用的情況下，債務率并不構(gòu)成債務擴張的負擔，但信用風險與債務風險也隨之顯現(xiàn)。因此，在改革的過程中我們非常清晰的看到，未來政府與城投融資的模式正在產(chǎn)生根本性的變化——從信用融資轉(zhuǎn)向項目融資。

在財政與城投不再提供無限兜底后，項目本身的現(xiàn)金流就成了評判項目的唯一標準。這既有利于從源頭約束地方債務、防止無序投資，也進一步促進了項目的市場化運作。讓符合需求的、各方認可的項目落地發(fā)芽，同時把非必要的、沒有回報的項目從源頭上停止推進。

同時，項目融資也有利于建立更為公平的市場融資機制，避免自由市場帶來的高度集中、使得地區(qū)發(fā)展出現(xiàn)進一步的分化。畢竟，未來五年我們的目標是建立國內(nèi)大循環(huán)體系、彌補地區(qū)發(fā)展差距；去掉某些光環(huán)的加持、讓融資回歸項目本身，是更合理也是更符合需求的操作。

結(jié)語

從根本上看，地方債務率雖然高，但風險并不大；但從微觀上看，地方債務牽涉的面太深、太廣，牽一發(fā)動全身，改革這一步必須邁出。

因此，在解決地方債務問題的過程中，債務問題本身或許并不是受影響最大的一面，但地方治理、財稅體系、金融機構(gòu)、監(jiān)管機制、投資模式，將出現(xiàn)翻天覆地的變化。

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原標題： “十四五”化解地方債務的思路