楊老師的基建課堂 作者：楊曉懌
前言
伴隨著基建行業(yè)開始復工，財政部PPP中心發(fā)布了《關于加快加強政府和社會資本合作（PPP）項目入庫和儲備管理工作的通知》（財政企函〔2020〕1號），并上線了新全國PPP綜合信息平臺，著力促進PPP高質(zhì)量發(fā)展。
當疫情逐漸得到控制、各地基建開始發(fā)力，PPP模式即將迎來新的機會；但如今的大環(huán)境與政策都與過去有許多的不同，PPP的境況是否會有所變化呢？
時代不同了，PPP不再與杠桿劃等號
回顧PPP在國內(nèi)發(fā)展的這些年，我們會發(fā)現(xiàn)PPP的興衰與企業(yè)部門承擔的杠桿率高度一致。
當政府債務率過高，便提出將基建與公共服務市場化、促使社會資本參與；于是就有了PPP的爆發(fā)式發(fā)展，帶動了上萬億項目以社會資本承擔債務的形式落地。
而當企業(yè)部門總體債務率過高后，便開啟了去杠桿進程；既通過國資委限制央企的負債率，又收緊融資。在失去了金融的支持后，PPP自然隨之沉寂。
如今，在地方債、基建項目市場化運作、融資平臺改革等一系列改革落地后，政府投融資的渠道逐漸通暢；公益性、非經(jīng)營性基礎設施項目不再需要借道PPP來完成，如今PPP模式已不再與政府付費、高杠桿劃等號，PPP開始回歸本源。
發(fā)揮市場化效率，盤活存量基礎設施
PPP模式的核心意義就在于將政府壟斷的基礎設施、公共服務領域市場化運營，通過市場化來提高項目的運營效率。當PPP去融資化后，項目是否含有建設內(nèi)容就變得不再重要，PPP模式的應用面就開始變得更加廣闊，整個基礎設施與公共服務領域都成為了新的PPP市場。
早在2018年，國務院就在《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》（國辦發(fā)〔2018〕101號）中提出：規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）操作，構(gòu)建合理、清晰的權(quán)責利關系，發(fā)揮社會資本管理、運營優(yōu)勢，提高項目實施效率。規(guī)范有序盤活存量資產(chǎn)，鼓勵采取轉(zhuǎn)讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式，將回收資金用于在建項目和補短板重大項目建設。
因此，當基建市場再次復蘇，社會資本完全可以通過TOT、ROT等模式參與到廣闊的基建與公共服務市場中去。這類項目沒有建設期（或者很短），運營模式較為成熟，很快就可以進入正常運營狀態(tài)；不僅項目風險很低，且由于不涉及融資建設，更適合輕資產(chǎn)、重運營的民營企業(yè)，PPP真正成為了適合社會資本，尤其是民營資本的模式?；A與公共服務市場，也只有在多種資本都能共同進入的時候，才能彼此競爭、出現(xiàn)市場化效應，促使運營服務質(zhì)量的不斷提升。
聚焦補短板與民生，凸顯PPP優(yōu)勢
2020年的基建，將側(cè)重于補短板與民生類項目，這些領域同樣與存量資產(chǎn)有關，也同樣適合PPP模式。
在城市項目中，老舊小區(qū)改造項目就屬于典型的存量資產(chǎn)，在改造的過程中需要政府對小區(qū)的基礎設施改造進行一些補助，但這些小區(qū)在改建完成后還需要持續(xù)的運營與管理，因此非常適合采用PPP模式引入社會資本來運營管理。在環(huán)保領域，發(fā)改委提出：鼓勵政府投資的已建成運行和在建的城鎮(zhèn)污水垃圾處理設施通過轉(zhuǎn)讓-運營-移交（TOT）、改擴建-運營-移交等多種運作方式，引入社會資本參與運營管理，盤活存量資產(chǎn)，提高公共服務供給效率。
在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域，國家發(fā)展改革委、財政部在《關于深化農(nóng)村公共基礎設施管護體制改革的指導意見》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2019〕1645號）中提出，要打破各自為政的現(xiàn)狀，逐步建立健全城鄉(xiāng)公共基礎設施一體化發(fā)展機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共基礎設施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管護，堅決厘清政府與市場的關系，把該交給市場的東西都交給市場，政府不作過多干預。
從中我們可以發(fā)現(xiàn)，當PPP回歸運營本源，能夠涉及的領域、項目、范圍都變得非常廣泛；輕資產(chǎn)、純運營的模式也使長期困擾PPP的融資問題不攻自破，限制PPP實施規(guī)模的“10%紅線”不復存在。
存量資產(chǎn)，PPP模式的新機遇
在財政部PPP中心的文件發(fā)布后，我們欣慰的看到，PPP領域逐漸開始顯現(xiàn)新的生機。但是，要推廣PPP模式盤活存量資產(chǎn)，似乎還有一些問題需要解決。
首先，政府對于PPP的觀念需要改變。
在很長的一段時間內(nèi)，地方政府都認為PPP是一種投融資模式，而非提升公共服務與基建運營質(zhì)量的工具。因此在出現(xiàn)了專項債等成本更低的融資方式后，大量項目都紛紛采用其他模式建設，運營服務被進一步忽視。
在新冠疫情的防控工作中，一些地方政府開始認識到自身的短板，在龐大的基礎設施與公共服務運營工作中，政府是中堅力量，但僅靠政府是完全不夠的，必須要讓專業(yè)的人來辦專業(yè)的事。當政府的觀念改變、引入社會資本的運營與服務后，PPP模式自然隨之復興。
其次，社會資本應當改變經(jīng)營模式。
政府的觀念需要改變，而作為PPP的另一方，社會資本同樣需要改變。
由于過去的PPP項目重融資、輕運營，導致PPP項目主要依靠高杠桿快速擴張、并以建設利潤核心；但在金融監(jiān)管、PPP市場收縮、企業(yè)去杠桿的多重調(diào)控中，原有的模式已不可持續(xù)，一些杠桿率較高的企業(yè)更是舉步維艱，亟需轉(zhuǎn)型。
如何在高債務率的情況下轉(zhuǎn)型？輕資產(chǎn)模式是最佳選擇。在輕資產(chǎn)模式下，社會資本可以更快速、低風險的拓展市場，也不需要投入大量的資本金；而基建與公共服務的市場容量是巨大的，通過拓展項目規(guī)模、提升服務范圍，同樣可以獲得堪比建設利潤的收入，并且具有更好的穩(wěn)定性，是企業(yè)轉(zhuǎn)型的最好路徑。
最后，針對存量資產(chǎn)的投融資服務需要跟上。
2019年農(nóng)發(fā)行下發(fā)了《關于積極支持TOT模式基礎設施項目的通知》，為PPP模式盤活存量資產(chǎn)作了一些支持，但若要全面推廣，仍然需要商業(yè)銀行的支持。
由于PPP條例尚未出臺，有關PPP的政策也飄忽不定，商業(yè)銀行對于PPP項目的融資向來呈較謹慎的態(tài)度。從金融機構(gòu)的角度出發(fā)，自然會較多的考慮風險因素，但存量資產(chǎn)項目不存在建設期，經(jīng)營模式大多也比較明確，其風險指數(shù)是明顯較低的，金融機構(gòu)可以參照政府購買服務的有關標準對存量資產(chǎn)PPP項目進行審核。
同時，在社會資本介入、采用PPP模式盤活存量資產(chǎn)后，關于PPP項目與基礎設施資產(chǎn)的再融資制度也應當進行進一步的完善。無論是企業(yè)投資還是政府投資，都不能將資金長期沉淀在某一項目中，必須加快資金的流動速度，才能發(fā)揮最佳的效益；持續(xù)性、穩(wěn)定性更強的存量項目，顯然是再融資制度進一步試點的最佳對象。
結(jié)語
隨著基建大年的來臨，許多基建投融資模式都隨之復蘇，PPP同樣如此。通過PPP模式盤活存量資產(chǎn)，這既是堅定PPP模式重運營的初心，也是當下政府與企業(yè)最盼望看到、互惠互利的最佳選擇。
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