中證鵬元評級 作者：吳進(jìn)輝
來源：中證鵬元評級（ID：cspengyuan）
01
2021年城市更新成為新風(fēng)口
城市更新主要是指對特定城市建成區(qū)（老舊小區(qū)、老舊廠房、老舊街區(qū)和城中村等），根據(jù)城市規(guī)劃和規(guī)定程序進(jìn)行以綜合整治、有機(jī)更新或者拆除重建（“留改拆”）為主要方式的活動，不僅局限于對基礎(chǔ)設(shè)施的修建，還包括對歷史文化、城市風(fēng)貌、業(yè)態(tài)等的修復(fù)和復(fù)興，更是城市空間、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的更新，注重高質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展，是一項(xiàng)系統(tǒng)性的改造活動。目前，國家和部委層面并未對城市更新進(jìn)行定義，更多地是地方城市實(shí)踐與總結(jié)而來。廣義上，棚改與舊改屬于城市更新，但其內(nèi)涵和本質(zhì)又有區(qū)別，具體內(nèi)容可以詳見中證鵬元城市更新系列報(bào)告《城市更新的界定及信用債發(fā)行實(shí)務(wù)》。
2021年，城市更新儼然成為時(shí)代的寵兒，凸顯重要的發(fā)展地位，究其原因有幾下幾方面：
1.國家層面政策推動，城市更新上升到國家戰(zhàn)略。2021年，城市更新首次被寫入政府工作報(bào)告，并列入《十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，各地積極響應(yīng)，迅速出臺了一大批城市更新政策和實(shí)施計(jì)劃。截止目前，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2021年全國絕大多數(shù)省市層面均提出城市更新，13個(gè)地級城市發(fā)布了城市更新相關(guān)政策。其中深圳和上海完成了城市更新立法，廣州城市更新立法正在征求意見中。北京、成都、上海、天津、武漢、無錫等地陸續(xù)成立或準(zhǔn)備組建城市更新公司和基金，在政策帶動下，城市更新發(fā)展迅猛。
2.存量時(shí)代啟幕，10萬億級賽道。增量時(shí)代轉(zhuǎn)為存量時(shí)代已成為共識，根據(jù)測算，截至目前，中國房地產(chǎn)總市值約為496.15萬億元，按照2%的城市更新轉(zhuǎn)化率，城市更新或?qū)砑s10萬億元的巨大市場。據(jù)克而瑞數(shù)據(jù)顯示，截至2021年上半年度，TOP50房企中有超過60%已進(jìn)駐城市更新板塊，同時(shí)近9成房企城市更新項(xiàng)目占總土儲比例已集中在15%-30%之間，在10萬億市場需求下，城市更新已作為后地產(chǎn)時(shí)代重要的業(yè)務(wù)發(fā)展新賽道。
3. 城市更新常態(tài)化：城市轉(zhuǎn)型高質(zhì)量發(fā)展的必由之路，也是城市自我調(diào)節(jié)與品質(zhì)提升的內(nèi)在要求。隨著改革開放以來城市的飛快發(fā)展，在現(xiàn)有資源稟賦和方式下，受限于人口、土地、產(chǎn)業(yè)等因素，城市的高質(zhì)量提升已近疲軟。城市是生命“有機(jī)體”，借助城市更新“騰籠換鳥”，試圖實(shí)現(xiàn)社會、環(huán)境、人文、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，成為城市下階段發(fā)展的新動力。
02
我國城市更新特點(diǎn)
我國的城市更新發(fā)展由地方探索先行，具有典型的“自下而上”的特征，全國各地的步調(diào)不一致?；浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展最為成熟，其中以深圳和廣州的政策體系最為完善，東莞、中山、惠州、佛山、肇慶等緊隨其后，目前已基本進(jìn)入政策調(diào)整和完善期；長三角地區(qū)以上海為龍頭發(fā)展迅速，南京、杭州、無錫等地相繼發(fā)力；長江經(jīng)濟(jì)帶武漢、長沙、南昌等地齊頭并進(jìn)；京津冀區(qū)域發(fā)展相對較慢，北京、天津、石家莊正在穩(wěn)步推進(jìn)；西南區(qū)域，以重慶、成都、昆明、貴陽為主，近年來逐步啟動。
與國外主要發(fā)達(dá)城市相比，城市更新演變歷程相似，我國城市更新也大體分四個(gè)階段：萌芽、起步、探索、提速。萌芽階段以增加居住、生活空間為主，滿足基本的居住空間需要；起步階段以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主，進(jìn)行大規(guī)模的拆除重建；探索階段開始注重人文環(huán)境、城市功能改造，這時(shí)期以棚改、城中村改造為主，試點(diǎn)探索局部范圍改造，拆除重建仍占據(jù)較大比例；提速階段注重高質(zhì)量發(fā)展，減少拆除重建，進(jìn)行可持續(xù)發(fā)展的城市更新。我國城市更新推廣發(fā)展離不開深圳、廣州、上海等地的示范效應(yīng)和傳導(dǎo)作用，具體來看看四個(gè)一線城市更新歷程和特點(diǎn)。
深圳：城市更新發(fā)源地，是我國第一個(gè)開始城市更新的城市。先后經(jīng)歷了從舊村到舊城、舊工業(yè)再到全面改造和綜合整治階段，2009年就制定了《深圳市城市更新辦法》及實(shí)施細(xì)則，也是我國首個(gè)城市更新的政府規(guī)章，提出了城市更新的概念，2021年3月1日，成為首個(gè)城市更新立法城市，正式施行《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》，具體發(fā)展歷程見表3。深圳采取高度市場化運(yùn)作的模式，以城市更新單元為基本單位，從各個(gè)環(huán)節(jié)搭建起從法規(guī)層面、政策層面、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)層面、操作層面均相對完善的金字塔狀政策體系，注意片區(qū)的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，創(chuàng)新了一系列值得借鑒的措施和政策。
廣州：“三舊改造”影響深遠(yuǎn)，全國爭相效仿。先后經(jīng)歷了危破樓和舊村的單個(gè)個(gè)體改造（2009年前），“三舊改造”（2009-2015年）和城市更新階段（2016年-至今）三個(gè)階段，其中“三舊改造”影響面最廣，著名的有永慶坊微改造。2015年出臺《廣州市城市更新辦法》以來，目前已經(jīng)形成“1+3+N”的城市更新政策體系，2021年7月開始城市更新立法，出臺了《廣州市城市更新條例（征求意見稿）》。目前，廣州城市更新模式為政府引導(dǎo)，企業(yè)、集體村民多方合作，呈現(xiàn)多元化的局面，市場化程度較高，注重公眾利益和城市的品質(zhì)提升。
上海：長久以來，上海沒有廣州和深圳那樣大力度的土地制度改革，其城市更新是一種長久以來的積累、發(fā)展與運(yùn)用，目前形成“留、改、拆”并舉，以保護(hù)為主的有機(jī)城市更新。2021年8月25日，《上海城市更新條例》正式通過，成為國內(nèi)第二個(gè)城市更新正式立法的城市。和粵港澳大灣區(qū)等地的舊改模式不同，上海城市更新以政府為主導(dǎo)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，從政策制定、項(xiàng)目開發(fā)、配套設(shè)施等方面，政府及其下屬城投公司均承擔(dān)重要角色，打造了一大批如上海新天地、上海8號橋和上海三鄰橋等代表性項(xiàng)目。與深圳類似，上海的城市更新政策靈活，創(chuàng)新措施較多如特別提出支持浦東新區(qū)試點(diǎn)先行探索。
北京：作為首都城市，考慮地位特殊性，歷史建筑（胡同和四合院眾多）和文化方面原因等，北京的城市更新并不像粵港灣區(qū)發(fā)展那么迅速，更多地是政府主導(dǎo)，謹(jǐn)慎推廣。2021年6月10日，北京市頒布了近年來的首個(gè)具有綱領(lǐng)性意義的城市更新政策，《北京市人民政府關(guān)于實(shí)施城市更新行動的指導(dǎo)意見》（京政發(fā)〔2021〕10號）以及《關(guān)于首都功能核心區(qū)平房（院落）保護(hù)性修繕和恢復(fù)性修建工作的意見》等4個(gè)配套實(shí)施細(xì)則，8月21日出臺了《北京市城市更新行動計(jì)劃（2021-2025年）》，明確了北京城市更新的內(nèi)容、模式、完成目標(biāo)、政策擬定時(shí)間等。政府主導(dǎo)為原則，但仍秉承試點(diǎn)推進(jìn)的態(tài)度，并在規(guī)劃變更、土地性質(zhì)、設(shè)施經(jīng)營權(quán)等方面實(shí)現(xiàn)政策突破。其中，北京市老舊小區(qū)改造是走在全面前列，大力推行和試點(diǎn)開展“勁松模式”和“首開經(jīng)驗(yàn)”。
鑒于全國各地發(fā)展不均衡，步調(diào)不一致，截止目前，我國城市更新形成以下特點(diǎn)：
（1）具有地域特色，發(fā)展不均衡，存在明顯的城市群聯(lián)動特點(diǎn)。城市更新發(fā)展方面，粵港澳大灣區(qū)>長三角區(qū)域>長江經(jīng)濟(jì)帶>京津冀區(qū)域>西南區(qū)域?；浉郯拇鬄硡^(qū)以深圳和廣州為首，更新政策、方式極其相似，但又具有各地特色（如廣州相對深圳更加注重政府主導(dǎo)，佛山政府補(bǔ)貼市場等）；長三角區(qū)域以上海為首，相繼成立城市更新基金；長江經(jīng)濟(jì)帶，武漢在前（2020年7月發(fā)布《武漢市城市更新中心組建方案》）、長沙、南昌齊頭并進(jìn)；京津冀區(qū)域以北京為首，實(shí)行一體化；西南區(qū)域也有亮點(diǎn)，參照深廣政策較多，但也有自己特色如成都推出全國首個(gè)城市更新服務(wù)包。另外，西安、南寧、濰坊等城市也相繼推動城市更新。
（2）三種更新模式：市場化、半市場化和政府主導(dǎo)?；浉郯拇鬄硡^(qū)幾乎是采取市場化模式，布局較早，競爭激烈，可進(jìn)入空間小；長三角區(qū)域和長江經(jīng)濟(jì)帶如上海、武漢、杭州，多數(shù)采取半市場化模式，政府地位不可忽視；京津冀區(qū)域和西南區(qū)域目前還是以政府主導(dǎo)為主，鼓勵社會資本參與。
（3）更新方式與對象大同小異。更新方式上無論是留改拆，還是綜合整治與拆除重建，還是全面改造和微改造，無非是改造力度大小，目前還是減少單個(gè)的拆除大改造類別，以連片開發(fā)，修補(bǔ)、有機(jī)更新為主流。更新對象主要是集中在老舊住宅區(qū)、廠房、商業(yè)、歷史街區(qū)和文化歷史建筑，城市風(fēng)貌和功能方面。
（4）土地獲?。翰痪窒抻谡信膾欤瑒?chuàng)新供地模式。幾乎所有城市更新政策均不局限單一公開出讓土地，鼓勵產(chǎn)權(quán)人自行更新或者轉(zhuǎn)讓，在符合規(guī)定下，可以協(xié)議出讓或者劃撥，一二級聯(lián)動是較為常見的方式。但仍需關(guān)注實(shí)際執(zhí)行中，土地供應(yīng)模式是否合法合規(guī)，與《土地管理法》要求的招拍掛出讓沖突與限制。
（5）融資方式：鼓勵多渠道籌措資金，城市更新基金或成主流。地方政府鼓勵金融支持城市更新，諸如政策性和商業(yè)銀行貸款、城市更新專項(xiàng)債券，城市更新基金、REITs等。在嚴(yán)控債務(wù)的監(jiān)管背景下，城市更新基金作為股權(quán)類融資，在不增加債務(wù)情況下實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資，受到青睞。6月2日，上海市聯(lián)合多家央企，成立800億城市更新基金，定向用于投資舊區(qū)改造和城市更新項(xiàng)目，為目前全國落地規(guī)模最大的城市更新基金。之后，天津發(fā)起成立了600億城市更新基金、無錫發(fā)起成立了300億城市更新基金，多地相繼發(fā)起成立基金支持城市更新。
（6）開始逐漸重視多方參與，利益保障。城市更新涉及政府、企業(yè)、產(chǎn)權(quán)人、公眾等多方利益主體，目前全國各地政策均鼓勵公眾參與到城市更新，深圳、上海、廣州均建立了公眾參與機(jī)制、專家委員會，多重措施保障各方利益。平衡多方的利益，也是城市更新項(xiàng)目出發(fā)點(diǎn)和得以順利開展的前提。
03
城市更新帶來了哪些機(jī)遇
城市更新不再是過去簡單的推倒重建，而是涵蓋人文、精神、產(chǎn)業(yè)、科研、智造的城市服務(wù)系統(tǒng)；也不再僅僅是一項(xiàng)房地產(chǎn)開發(fā)活動，更多地是城市系統(tǒng)的綜合提升與運(yùn)營。城市更新涉及主體眾多如政府、企業(yè)（房地產(chǎn)開發(fā)商、城投、資產(chǎn)運(yùn)營公司等）、公眾、產(chǎn)權(quán)單位等，在巨大市場需求下，城市更新不再是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的專屬業(yè)務(wù)，地方國有企業(yè)、城投公司也將迎來新的發(fā)展機(jī)遇。
1．房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)：低成本獲取土地，搶占市場，尋求新的業(yè)績增長點(diǎn)
存量時(shí)代“三高”策略不適用。一直以來，我國房地產(chǎn)開發(fā)模式的基本邏輯是“三高”，即“高周轉(zhuǎn)、高負(fù)債、高利潤”，一邊大規(guī)模擴(kuò)大土地儲備，一邊進(jìn)行快速預(yù)售回款，高負(fù)債的基礎(chǔ)上必然要求高周轉(zhuǎn)，高利潤是如此往復(fù)的動力，美國最大的房地產(chǎn)公司之一帕爾迪每年開發(fā)利潤為5%-8%，而過去國內(nèi)房地產(chǎn)開發(fā)商利潤能達(dá)到20%-30%。在房地產(chǎn)行業(yè)趨于飽和和競爭加劇的局面下，行業(yè)杠桿的擴(kuò)大無疑會引發(fā)巨大風(fēng)險(xiǎn)。三道紅線（剔除預(yù)收款的資產(chǎn)負(fù)債率不得大于70%，凈負(fù)債率不得大于100%，現(xiàn)金短債比不得小于1倍）的推出，集中供地的影響，多重因素疊加下，曾經(jīng)風(fēng)靡一時(shí)的華夏幸福、恒大等均出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)，“三高”的投資策略已經(jīng)讓很多房地產(chǎn)開發(fā)商陷入泥潭不能自拔。隨著房地產(chǎn)增量市場天花板的見頂，借道城市更新業(yè)務(wù)尋找新的業(yè)績增長點(diǎn)，已成為大部分房地產(chǎn)企業(yè)的共識。
城市更新能真正達(dá)到土地一二級聯(lián)動的目的，實(shí)現(xiàn)低成本拿地。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等，城市的國有建設(shè)經(jīng)營性用地采取招拍掛形式出讓。一般而言，房地產(chǎn)開發(fā)投資中土地成本和建安成本占最大比重，分別占比約50%和30%左右，集中供地推出后，傳統(tǒng)的招拍掛拿地不僅競爭激烈，而且利潤空間被進(jìn)一步壓縮（設(shè)置最高售價(jià)，不再是單一的價(jià)高者得，絕大多數(shù)城市需競配建公共租賃性住房，無疑增加建設(shè)成本）。從全國各地城市更新政策來看，支持城市更新用地一二級聯(lián)動、協(xié)議出讓、劃撥等多種供地方式，因而通過參與城市更新，以更低的地價(jià)獲取土地，這意味著企業(yè)能實(shí)現(xiàn)更高的利潤率。不僅如此，城市更新改造的對象往往是城中村和城區(qū)的老小區(qū)，這些項(xiàng)目一般布局在較為中心的核心地帶，若再改造后入市，有較好的市場預(yù)期（如核心地段容積率獎勵，大幅增加銷售收入；未來升值；物業(yè)持有運(yùn)營等）。注意，住建部《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知（建科〔2021〕63號）》雖嚴(yán)格限制拆除規(guī)?？偭?，新增建筑量、就地安置率等，但對于核心地段的城市更新項(xiàng)目收益仍具有保障，63號文要求不搞大拆大建，鼓勵有機(jī)更新，改善人民生活，提升城市風(fēng)貌與高質(zhì)量發(fā)展。
城市更新業(yè)務(wù)利潤貢獻(xiàn)可觀?！芭f改之王”佳兆業(yè)集團(tuán)絕對是行業(yè)龍頭，深耕城市更新業(yè)務(wù)領(lǐng)域20余年，城市更新業(yè)務(wù)是其核心競爭力。截至2021年上半年，佳兆業(yè)集團(tuán)共擁有213個(gè)城市更新項(xiàng)目，占地面積超5,370萬平方米。按貨值計(jì)算，深圳、廣州兩地占比73%。在轉(zhuǎn)化方面，集團(tuán)上半年轉(zhuǎn)化面積112.5萬平方米，可售貨值達(dá)727億元，轉(zhuǎn)化貨值金額已超2020全年640億元，轉(zhuǎn)化效率明顯加快。
城市更新項(xiàng)目利潤貢獻(xiàn)約占三分之一，成為集團(tuán)銷售貢獻(xiàn)的重要來源。具體從可售面積和貨值來看，截至2020年底，佳兆業(yè)集團(tuán)土儲面積約2,875萬平米，總貨值約6,700億元。2020年在全國范圍內(nèi)簽約銷售面積616萬平方米，實(shí)現(xiàn)權(quán)益銷售金額1,069億元，銷售規(guī)模首破千億，貨值約1,900億元。其中轉(zhuǎn)化9個(gè)城市更新項(xiàng)目，可售面積近180萬平方米，轉(zhuǎn)化面積同比增長152%，可售面積占全年銷售面積29.22%；對應(yīng)可售貨值約640億元，占總貨值比例為33.68%，超額完成年度目標(biāo)，按貨值計(jì)算項(xiàng)目貢獻(xiàn)主要分布于深圳及廣州。
佳兆業(yè)集團(tuán)預(yù)計(jì)，未來三年計(jì)劃至少有50個(gè)城市更新項(xiàng)目完成轉(zhuǎn)化，占地面積約500萬平方米，轉(zhuǎn)化城市更新項(xiàng)目可售面積約420萬平方米，對應(yīng)可售貨值超過2,000億元。
2. 地方政府與城投公司：市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展
隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，土地資源的不斷被開發(fā)，人口的增長，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分布不均，城市空間不足等問題凸顯，地方政府亟需新的土地、財(cái)政模式。在當(dāng)前棚改逐漸退出歷史舞臺，城市更新或許成為政府新的土地財(cái)政工具。通過對老城復(fù)興、舊區(qū)開發(fā)、舊工業(yè)區(qū)活力重塑、老舊空間的重新利用、產(chǎn)業(yè)的導(dǎo)入與調(diào)整等形式的城市更新，達(dá)到經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、民生得到保障、生態(tài)環(huán)境改善、提升城市整體系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。
城投公司作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要力量，城市更新給城投公司轉(zhuǎn)型帶來了新的發(fā)展機(jī)遇。從全國各地城市更新政策來看，城市更新絕大多數(shù)是市場化、經(jīng)營性項(xiàng)目，不涉及新增隱性債務(wù)問題，這正也是城投公司轉(zhuǎn)型化債的有效合法途徑。主要表現(xiàn)在：
一是政府主導(dǎo)下的城市更新模式，城投公司無論是業(yè)務(wù)還是平臺均具有優(yōu)勢。政府主導(dǎo)下的項(xiàng)目往往更傾向于地方國有房地產(chǎn)企業(yè)和城投公司來開展，城市更新項(xiàng)目大都涉及土地一級整理，市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，在公共設(shè)施的維護(hù)和運(yùn)營等傳統(tǒng)優(yōu)勢業(yè)務(wù)領(lǐng)域，更具備協(xié)同能力、這與城投公司業(yè)務(wù)相符合；不僅如此，在本土資源整合和拆遷征地談判上，城投也具有優(yōu)勢。另外，城投公司自身常年積累的土地，通過城市更新可進(jìn)行盤活，實(shí)現(xiàn)土地的增值收益。
二是微改造更加適合城投公司。城投公司相對房地產(chǎn)企業(yè)來說，資金實(shí)力和操盤能力較弱，因而大規(guī)模的片區(qū)開發(fā)并不適合，對于需要修繕的歷史建筑、文物單位、街區(qū)等進(jìn)行微改造或者綜合改造，城投公司具有優(yōu)勢。這類微改造業(yè)務(wù)，一般需要資金量不大，土地獲取成本低（政府可劃撥），建成后城投公司還可通過持續(xù)運(yùn)營或轉(zhuǎn)租來增加收益。一般而言，修繕類項(xiàng)目利潤較薄，城投需要協(xié)調(diào)好成本、收益、工作周期等。
三是供地模式的多樣性降低城投公司土地獲取成本。城市更新土地供應(yīng)可一二級聯(lián)動，協(xié)議出讓、劃撥，城投公司可以根據(jù)對當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的了解，在項(xiàng)目前期投入少量甚至不投入資金，獲取土地和項(xiàng)目實(shí)施權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目可觀收益。
最后，需要關(guān)注的要點(diǎn)與風(fēng)險(xiǎn)：
（1）城市更新核心出發(fā)點(diǎn)：平衡各相關(guān)方的權(quán)益主張。城市更新涉及主體眾多，政府、企業(yè)、公眾反復(fù)博弈，協(xié)商和平衡，核心就是因地適宜制定策略平衡多方利益主張，如此才能有序進(jìn)行。
（2）投資+銷售+運(yùn)營，建立長續(xù)經(jīng)營的理念。城市更新項(xiàng)目體量大，主體眾多，一般投資大，周期長，從啟動、建設(shè)、銷售、運(yùn)營，短則3-5年，長達(dá)10-20年，摒棄傳統(tǒng)開發(fā)業(yè)務(wù)的快周轉(zhuǎn)邏輯，需要鍛煉企業(yè)的耐心、融資能力、城市運(yùn)營和產(chǎn)業(yè)能力等，是一項(xiàng)跨周期、更加復(fù)雜，綜合性的活動。
（3）城市更新項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)：資金難平衡、政策變化、規(guī)劃條件審批難。目前，國內(nèi)實(shí)行“一城一政策”，開發(fā)主體關(guān)注的成本與收益是否能平衡，還未形成統(tǒng)一資金平衡機(jī)制。另外，城市更新項(xiàng)目一般以城市中心城區(qū)為主，在實(shí)操中需注意項(xiàng)目規(guī)劃條件辦理的難易，中心城區(qū)的規(guī)劃是否與上位規(guī)劃沖突，是否無法調(diào)整，辦理審批難將影響項(xiàng)目的順利開展。
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原標(biāo)題： 我國城市更新發(fā)展特點(diǎn)及機(jī)遇
