基礎(chǔ)設(shè)施REITs項(xiàng)目的合規(guī)性審查是REITs申報(bào)和發(fā)行的關(guān)鍵內(nèi)容，判斷一個(gè)REITs項(xiàng)目是否符合合規(guī)性要求的最直觀方法是查看法律意見書的結(jié)論意見。根據(jù)《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)工作的通知》（發(fā)改辦投資〔2020〕586號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“586號(hào)文”），《中國(guó)證監(jiān)會(huì)公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金指引（試行）》（中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)公告〔2020〕54號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“證監(jiān)會(huì)54號(hào)公告”）以及《中國(guó)證監(jiān)會(huì)證券公司及基金管理公司子公司資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)信息披露指引》（證監(jiān)會(huì)公告〔2014〕49號(hào)附件2)（以下簡(jiǎn)稱“證監(jiān)會(huì)49號(hào)公告）的要求，REITs項(xiàng)目的申報(bào)、基金注冊(cè)和專項(xiàng)計(jì)劃注冊(cè)階段應(yīng)當(dāng)提交由律師事務(wù)所出具的法律意見書。

本文以基礎(chǔ)設(shè)施REITs申報(bào)和注冊(cè)環(huán)節(jié)必須提交的三份法律意見書為切入點(diǎn)，總結(jié)和梳理基礎(chǔ)設(shè)施REITs法律意見書應(yīng)當(dāng)核查和驗(yàn)證的項(xiàng)目，對(duì)REITs法律意見書的內(nèi)容和體系進(jìn)行說(shuō)明。

一、REITs法律意見書概述

（一）REITs法律意見書的特點(diǎn)

特點(diǎn)一：REITs法律意見書在內(nèi)容上是證券法律業(yè)務(wù)和固定資產(chǎn)投資法律業(yè)務(wù)的結(jié)合。所謂證券法律業(yè)務(wù)，根據(jù)《律師事務(wù)所從事證券法律業(yè)務(wù)管理辦法》第2條的規(guī)定：“……證券法律業(yè)務(wù)，是指律師事務(wù)所接受當(dāng)事人委托，為其證券發(fā)行、上市和交易等證券業(yè)務(wù)活動(dòng)，提供的制作、出具法律意見書等文件的法律服務(wù)?！庇纱丝芍?，REITs中的法律意見書，是指律師事務(wù)所接受當(dāng)事人委托，為REITs項(xiàng)目的申報(bào)、注冊(cè)登記等證券業(yè)務(wù)活動(dòng)，提供的制作、出具法律意見書等文件的法律服務(wù)； 而固定資產(chǎn)投資法律業(yè)務(wù)主要針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)讓的交易安排，REITs的法律意見書應(yīng)當(dāng)特別針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施底層資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為進(jìn)行核查，并對(duì)其合規(guī)性做出判斷，因此，REITs的法律意見書在內(nèi)容上是證券法律業(yè)務(wù)和和固定資產(chǎn)投資法律業(yè)務(wù)的結(jié)合。

特點(diǎn)二：律師事務(wù)所在REITs中的角色屬于證券服務(wù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)對(duì)出具意見依據(jù)的文件資料內(nèi)容進(jìn)行核查和驗(yàn)證，并就此承擔(dān)責(zé)任。根據(jù)《中華人民共和國(guó)證券法(2019修訂)》163條：“證券服務(wù)機(jī)構(gòu)為證券的發(fā)行、上市、交易等證券業(yè)務(wù)活動(dòng)制作、出具……法律意見書……對(duì)所依據(jù)的文件資料內(nèi)容的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性進(jìn)行核查和驗(yàn)證。其制作、出具的文件有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏，給他人造成損失的，應(yīng)當(dāng)與委托人承擔(dān)連帶賠償責(zé)任，但是能夠證明自己沒有過(guò)錯(cuò)的除外”。由此可知，在REITs的法律意見書中，委托方（原始權(quán)益人等）應(yīng)當(dāng)保證所提供的基礎(chǔ)設(shè)施資料的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性，同時(shí)律師事務(wù)所仍應(yīng)對(duì)上述資料進(jìn)行進(jìn)一步核查和驗(yàn)證，如律師事務(wù)所因未盡勤勉盡職調(diào)查義務(wù)，未能對(duì)相應(yīng)文件的虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏做出提示而給他人造成損失的，應(yīng)承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。

特點(diǎn)三：律師事務(wù)所對(duì)REITs中基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的查驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)親自辦理，不可委托他人辦理。根據(jù)《律師事務(wù)所證券法律業(yè)務(wù)執(zhí)業(yè)規(guī)則(試行)》（中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)、司法部公告〔2010〕33號(hào))第四條：“律師事務(wù)所及其指派的律師從事證券法律業(yè)務(wù)……對(duì)于收集證據(jù)材料等事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)親自辦理，不得交由委托人代為辦理……”。由此可知，律師事務(wù)所在工作中對(duì)與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目基本情況、原始權(quán)益人基本情況等信息應(yīng)當(dāng)親自現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查核實(shí)或經(jīng)由官方途徑完成調(diào)查核實(shí)。

（二）REITs項(xiàng)目必須聘請(qǐng)律師事務(wù)所出具的三份法律意見書

第一份法律意見書由原始權(quán)益人委托律所出具，用于向?qū)俚匕l(fā)改部分申報(bào)項(xiàng)目。根據(jù)發(fā)改586號(hào)文的規(guī)定，發(fā)起人（原始權(quán)益人）在向國(guó)家發(fā)改委申報(bào)項(xiàng)目前，應(yīng)隨同申報(bào)材料出具由律師事務(wù)所就項(xiàng)目權(quán)屬和資產(chǎn)范圍、項(xiàng)目合法合規(guī)性、轉(zhuǎn)讓行為合法性等出具的法律意見書。

第二份法律意見書由公募基金管理人委托律所出具，用于向證監(jiān)會(huì)申請(qǐng)注冊(cè)公募基金。公募基金申請(qǐng)注冊(cè)前應(yīng)當(dāng)根據(jù)證監(jiān)會(huì)54號(hào)公告的要求準(zhǔn)備法律意見書，并在在申請(qǐng)注冊(cè)時(shí)向證監(jiān)會(huì)提交。該法律意見書應(yīng)當(dāng)在注冊(cè)前準(zhǔn)備，并在申請(qǐng)注冊(cè)時(shí)提交。（1）申請(qǐng)注冊(cè)基礎(chǔ)設(shè)施基金前應(yīng)當(dāng)聘請(qǐng)律所就項(xiàng)目合規(guī)性等出具法律意見書。54號(hào)公告13條的規(guī)定：“申請(qǐng)注冊(cè)基礎(chǔ)設(shè)施基金前，基金管理人應(yīng)當(dāng)聘請(qǐng)符合條件的律師事務(wù)所就基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目合法合規(guī)性、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓行為合法性、主要參與機(jī)構(gòu)資質(zhì)等出具法律意見書……”。由此可知，在申請(qǐng)注冊(cè)基礎(chǔ)設(shè)施基金前，基金管理人應(yīng)當(dāng)聘請(qǐng)符合條件的律師事務(wù)所就基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目合法合規(guī)性、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓行為合法性、主要參與機(jī)構(gòu)資質(zhì)等出具法律意見書。（2）申請(qǐng)注冊(cè)基礎(chǔ)設(shè)施基金時(shí)，應(yīng)當(dāng)向證監(jiān)會(huì)提交法律意見書。根據(jù)54號(hào)文14條的規(guī)定：“申請(qǐng)注冊(cè)基礎(chǔ)設(shè)施基金，基金管理人應(yīng)當(dāng)向中國(guó)證監(jiān)會(huì)提交下列材料：……擬投資基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)支持證券相關(guān)說(shuō)明材料，包括但不限于：資產(chǎn)支持專項(xiàng)計(jì)劃說(shuō)明書、法律意見書……”。由此可知，在申請(qǐng)注冊(cè)基礎(chǔ)設(shè)施基金時(shí)，應(yīng)就資產(chǎn)支持證券的相關(guān)情況，向證監(jiān)會(huì)提交法律意見書。

第三份法律意見書由專項(xiàng)計(jì)劃管理人委托律所出具，用于向投資者公開披露并向證監(jiān)會(huì)申請(qǐng)?jiān)O(shè)立專項(xiàng)計(jì)劃。根據(jù)《證券公司及基金管理公司子公司資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)信息披露指引》（證監(jiān)會(huì)公告〔2014〕49號(hào)附件2) 第10條：“管理人應(yīng)當(dāng)聘請(qǐng)律師事務(wù)所對(duì)專項(xiàng)計(jì)劃的有關(guān)法律事宜發(fā)表專業(yè)意見并向合格投資者披露法律意見書，包括但不限于以下內(nèi)容:(一) 管理人、 銷售機(jī)構(gòu)、 托管人等服務(wù)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)及權(quán)限(二) 計(jì)劃說(shuō)明書、 資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議、 托管協(xié)議、 認(rèn)購(gòu)協(xié)議等法律文件的合規(guī)性；(三) 基礎(chǔ)資產(chǎn)的真實(shí)性、 合法性、 權(quán)利歸屬及其負(fù)擔(dān)情況；(四) 基礎(chǔ)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為的合法有效性；(五) 風(fēng)險(xiǎn)隔離的效果；(六) 循環(huán)購(gòu)買 (如有) 安排的合法有效性；(七) 專項(xiàng)計(jì)劃信用增級(jí)安排的合法有效性；(八) 對(duì)有可能影響資產(chǎn)支持證券投資者利益的其他重大事項(xiàng)的意見” 。

二、對(duì)基礎(chǔ)資產(chǎn)的合規(guī)性審查

REITs的法律意見書的核心結(jié)論之一是應(yīng)當(dāng)對(duì)基礎(chǔ)資產(chǎn)的合規(guī)性做出審查，以上三份法律意見書對(duì)基礎(chǔ)資合規(guī)性審查的要求基本一致，本文對(duì)此予以合并說(shuō)明。前述三份法律意見書對(duì)基礎(chǔ)資產(chǎn)合規(guī)性審查的項(xiàng)目和內(nèi)容主要包括：

（一）對(duì)項(xiàng)目投資管理審批程序的審查

根據(jù)證監(jiān)會(huì)54號(hào)公告的規(guī)定，基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs將基金通過(guò)資產(chǎn)支持證券和項(xiàng)目公司等載體取得基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目完全所有權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)利，在此種交易安排下，公募REITs法律意見書對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施合規(guī)性的判斷應(yīng)當(dāng)適用的規(guī)定一是發(fā)改部門關(guān)于固定資產(chǎn)投資審批的相關(guān)規(guī)定；二是發(fā)改和財(cái)政部門對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)和PPP項(xiàng)目的特別規(guī)定；三是證券投資基金法和證券監(jiān)管部門的相關(guān)規(guī)定；四是滬深交易所關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)支持證券、PPP項(xiàng)目掛牌的相關(guān)規(guī)定和指引。綜合來(lái)看，REITs各環(huán)節(jié)中的法律意見書關(guān)于基礎(chǔ)資產(chǎn)合規(guī)性的審查主要包括以下項(xiàng)目：

1.項(xiàng)目是否符合相關(guān)政策要求

項(xiàng)目是否符合相關(guān)政策的要求屬于合規(guī)性判斷的范疇，通常來(lái)說(shuō)項(xiàng)目所在地各發(fā)改部門在立項(xiàng)時(shí)已經(jīng)對(duì)項(xiàng)目是否符合相關(guān)政策的要求做出審查和判斷，不符合政策要求的項(xiàng)目發(fā)改部門將不于立項(xiàng)，因此原則上通過(guò)立項(xiàng)審批和可研報(bào)告審批的項(xiàng)目均應(yīng)符合相關(guān)政策要求。律師事務(wù)所可以結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際和委托方的要求，親自審查或直接引用發(fā)改部門的審查意見。

相關(guān)政策包括國(guó)家重大戰(zhàn)略、宏觀調(diào)控政策、產(chǎn)業(yè)政策、國(guó)家和當(dāng)?shù)氐膰?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃情況。以2020年申報(bào)的項(xiàng)目為例，項(xiàng)目符合相關(guān)政策要求應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)層次：第一，在項(xiàng)目立項(xiàng)上，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照“十三五”規(guī)劃的要求編制可行性報(bào)告并履行立項(xiàng)審批手續(xù)；第二，在可行性論證上，應(yīng)當(dāng)積極響應(yīng)并不得違背國(guó)家關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板、支撐國(guó)家重大戰(zhàn)略、改善區(qū)域發(fā)展不平衡等全國(guó)層面的重大規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略；第三，在產(chǎn)業(yè)政策上，應(yīng)當(dāng)符合關(guān)于戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、傳統(tǒng)制造業(yè)優(yōu)化升級(jí)等相關(guān)要求。

2.項(xiàng)目是否履行固定資產(chǎn)投資管理的審批程序

重點(diǎn)審查項(xiàng)目是否依法依規(guī)取得固定資產(chǎn)投資管理相關(guān)手續(xù)情況。具體手續(xù)包括：取得項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案，規(guī)劃、用地、環(huán)評(píng)、施工許可以及依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)必須辦理的其他重要手續(xù)情況。

（1）前期階段。前期階段涉及的文件主要包括，項(xiàng)目建議書、立項(xiàng)批復(fù)，可行性研究報(bào)告及其批復(fù)，選址意見書、國(guó)土空間規(guī)劃審批等；

（2）建設(shè)階段。建設(shè)階段涉及的文件主要包括，環(huán)境影響評(píng)價(jià)，施工報(bào)建手續(xù)，開工許可等；

（3）竣工驗(yàn)收階段。主要的文件包括聯(lián)合竣工驗(yàn)收證書，規(guī)劃驗(yàn)收、環(huán)保驗(yàn)收、消防驗(yàn)收、節(jié)能驗(yàn)收等的證明文件。

（二）對(duì)于PPP項(xiàng)目的合規(guī)性核查

根據(jù)中國(guó)證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)盡職調(diào)查工作細(xì)則》第2條第1款：“以社會(huì)資本方（項(xiàng)目公司）作為原始權(quán)益人的 PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)，適用本細(xì)則。在《國(guó)家發(fā)展和革委員會(huì)關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)）及《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)）發(fā)布以前已按照PPP模式實(shí)施并事先明確約定收益規(guī)則的項(xiàng)目以及其他 PPP項(xiàng)目主要參與方，如融資提供方、承包商等，以與PPP項(xiàng)目相關(guān)的基礎(chǔ)資產(chǎn)或基礎(chǔ)資產(chǎn)現(xiàn)金流來(lái)源開展資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)，參照本細(xì)則執(zhí)行”；第2款：“本細(xì)則未作規(guī)定的，依照《證券公司及基金管理公司子公司資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)盡職調(diào)查工作指引》及各交易場(chǎng)所《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資產(chǎn)支持證券掛牌條件確認(rèn)指南》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。由此可知，第一，PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)適用何種法律進(jìn)行合規(guī)性審查與其通過(guò)立項(xiàng)審批的時(shí)間有關(guān)：（1）2015年以后批復(fù)實(shí)施的PPP項(xiàng)目，應(yīng)符合國(guó)家和財(cái)政部關(guān)于規(guī)范有序推廣PPP模式的規(guī)定；（2） 2015年6月以后批復(fù)實(shí)施的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，應(yīng)符合《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（國(guó)家發(fā)展改革委等6部委第25號(hào)令）有關(guān)規(guī)定。（3）此前采用BOT、TOT、股權(quán)投資等模式實(shí)施的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，應(yīng)符合當(dāng)時(shí)國(guó)家關(guān)于固定資產(chǎn)投資建設(shè)、特許經(jīng)營(yíng)管理等相關(guān)規(guī)定。第二，PPP項(xiàng)目合規(guī)性審查的依據(jù)，還應(yīng)包括《證券公司及基金管理公司子公司資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)盡職調(diào)查工作指引》及各交易場(chǎng)所《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資產(chǎn)支持證券掛牌條件確認(rèn)指南》的與基礎(chǔ)資產(chǎn)或底層資產(chǎn)有關(guān)規(guī)定。

具體而言，基礎(chǔ)資產(chǎn)或底層資產(chǎn)為PPP項(xiàng)目的，合規(guī)性審查的依據(jù)主要包括三個(gè)方面，一是項(xiàng)目應(yīng)符合《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)辦發(fā)42文”）等文件的相關(guān)要求，不應(yīng)形成地方政府隱性債務(wù)；二是項(xiàng)目應(yīng)按財(cái)政部要求完成兩評(píng)一案，或按照發(fā)改委要求完成特許經(jīng)營(yíng)的授權(quán)；三是項(xiàng)目的采購(gòu)應(yīng)當(dāng)符合招標(biāo)投標(biāo)法、政府采購(gòu)法、以及財(cái)政部及發(fā)改委的相關(guān)規(guī)定；四是應(yīng)當(dāng)符合證監(jiān)會(huì)、中基協(xié)、滬深交易所有關(guān)PPP項(xiàng)目及基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目掛牌交易和信息披露的相關(guān)規(guī)定。

1.對(duì)PPPP項(xiàng)目審批程序的核查

審查項(xiàng)目是否已經(jīng)按規(guī)定履行PPP審批、核準(zhǔn)和備案程序。包括可行性研究報(bào)告的批復(fù)文件、PPP項(xiàng)目?jī)稍u(píng)一案的批復(fù)文件，對(duì)于政府付費(fèi)項(xiàng)目，政府的支出責(zé)任是否已經(jīng)納入中期財(cái)政規(guī)劃，并納入預(yù)算安排；項(xiàng)目是否為財(cái)政部PPP入庫(kù)項(xiàng)目，是否為示范項(xiàng)目，是否曾被財(cái)政部要求整改。

2.對(duì)項(xiàng)目合作模式與范圍的核查

該項(xiàng)審查應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目的基礎(chǔ)資產(chǎn)做出分配，判斷項(xiàng)目屬于PPP項(xiàng)目或是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)項(xiàng)目。在確定項(xiàng)目類型的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)審查項(xiàng)目的合作期間或特許經(jīng)營(yíng)期到期日是否與REIs相匹配，對(duì)于多個(gè)子項(xiàng)目的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)以最早到期日作為項(xiàng)目的到期日。

3.對(duì)項(xiàng)目公司設(shè)立等情況的核查

該項(xiàng)審查應(yīng)當(dāng)首先審查項(xiàng)目是否有新設(shè)項(xiàng)目公司，對(duì)于未新設(shè)項(xiàng)目公司的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)對(duì)該主體承接項(xiàng)目之前的基本主營(yíng)業(yè)務(wù)、歷史信用記錄、主要債務(wù)情況等進(jìn)行審查；對(duì)于新設(shè)項(xiàng)目公司的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)審查項(xiàng)目公司設(shè)立、存續(xù) 情況；設(shè)立項(xiàng)目公司的，包括設(shè)立登記、股東認(rèn)繳及實(shí)繳資本金、股權(quán)結(jié)構(gòu)、控股股東和實(shí)際控制人，歷次增減資，組織架構(gòu)、公司治理和內(nèi)部控制情況等。

對(duì)項(xiàng)目公司的重點(diǎn)審查項(xiàng)目包括：生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)是否符合法律法規(guī)、以及公司內(nèi)部章程等文件的規(guī)定；項(xiàng)目公司內(nèi)部控制制度是否健全；是否具有持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力、無(wú)重經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)；最近三年財(cái)務(wù)報(bào)表和審計(jì)報(bào)表是否顯示經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流為正，最近三年是否發(fā)生重大違約或有其他違法行為；如果項(xiàng)目公司是上市公司的控股子公司，母公司是否存在虛假信息披露或侵害投資者利益的事件發(fā)生。

4.對(duì)項(xiàng)目公司股東資格和權(quán)利的的核查

對(duì)項(xiàng)目公司股東審查的對(duì)象包括兩類，一是對(duì)政府方出資代表的審查，二是對(duì)社會(huì)資本的審查。對(duì)政府方出資代表應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查其是否獲得本級(jí)政府的有效授權(quán)，除一票否決權(quán)外是否以其他方式對(duì)公司的經(jīng)營(yíng)決策形成控制，是否參加并控制公司的日常經(jīng)營(yíng)，是否按照股東協(xié)議的約定足額出資到位，是否放棄利潤(rùn)分配權(quán)利等。對(duì)社會(huì)資本（聯(lián)合體）的審查應(yīng)當(dāng)包括中標(biāo)社會(huì)資本（聯(lián)合體成員）是否為本級(jí)政府的平臺(tái)公司或被平臺(tái)公司控制的國(guó)有企業(yè)；項(xiàng)目公司股東的股東出資是否均為自有資金，是否存在明股實(shí)債的安排。

5.對(duì)PPP項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制的核查

該項(xiàng)審查應(yīng)首先判斷基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)金流的提供方，即判斷項(xiàng)目的付費(fèi)類型是以使用者付費(fèi)為主還是政府付費(fèi)為主，以上使用者付費(fèi)，應(yīng)當(dāng)做實(shí)質(zhì)判斷，比如對(duì)于列入政府基金收入由政府代收的污水處理費(fèi)、垃圾處理費(fèi)部分現(xiàn)金流，即便該金額最終由政府支付給項(xiàng)目公司，也應(yīng)當(dāng)理解為該基礎(chǔ)資產(chǎn)的現(xiàn)金流提供方為使用者。

對(duì)于是使用者付費(fèi)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)審查項(xiàng)目公司是否就取得使用者收費(fèi)獲得相應(yīng)許可，項(xiàng)目使用者付費(fèi)是否必須遵循政府指導(dǎo)價(jià)的安排，項(xiàng)目合同是否有設(shè)置有運(yùn)營(yíng)期條件的安排，該調(diào)價(jià)安排是否會(huì)對(duì)運(yùn)營(yíng)期項(xiàng)目公司收入帶來(lái)影響。對(duì)于付費(fèi)機(jī)制為政府付費(fèi)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)審查項(xiàng)目政府財(cái)政支出責(zé)任是否已經(jīng)列入當(dāng)期本級(jí)財(cái)政預(yù)算，項(xiàng)目合同中是否對(duì)實(shí)施機(jī)構(gòu)承擔(dān)財(cái)政支出責(zé)任列入預(yù)算的義務(wù)做出明確約定，立項(xiàng)時(shí)本級(jí)政府財(cái)政支出責(zé)任占本級(jí)政府一般公共預(yù)算的比例是否已經(jīng)超過(guò)5%。

還應(yīng)當(dāng)審查的項(xiàng)目包括PPP項(xiàng)目的付費(fèi)是否建立了與付費(fèi)掛鉤的績(jī)效考核制度，實(shí)施機(jī)構(gòu)是否對(duì)項(xiàng)目公司具有績(jī)效管理的權(quán)利等。

6.對(duì)PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任合規(guī)性的核查

應(yīng)當(dāng)審查項(xiàng)目是否按照規(guī)定進(jìn)行財(cái)政承受能力論證，論證結(jié)果物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、實(shí)施方案的財(cái)務(wù)分析結(jié)果是否一致；項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的財(cái)政支出責(zé)任是否納入中期財(cái)政規(guī)劃以及列入本級(jí)政府預(yù)算管理。

7.對(duì)PPP項(xiàng)目合同及其履行情況的核查

應(yīng)當(dāng)對(duì)PPP合同文件進(jìn)行審查，PPP合同的簽約方式?jīng)Q定了PPP合同文本的數(shù)量，通常的簽約方式包括兩種：一是中標(biāo)社會(huì)資本與實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂《合作協(xié)議》，對(duì)雙方成立項(xiàng)目公司前的權(quán)利義務(wù)做出約定，并在項(xiàng)目公司成立后由項(xiàng)目公司與實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂《PPP項(xiàng)目合同》；二是由中標(biāo)社會(huì)資本與實(shí)施機(jī)構(gòu)在簽約簽訂《合作協(xié)議》以及《PPP項(xiàng)目合同》，并在項(xiàng)目公司成立后由項(xiàng)目公司與實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂《承繼協(xié)議》承繼PPP項(xiàng)目合同的全部權(quán)利義務(wù)。法律意見書應(yīng)當(dāng)對(duì)以上文本及其履約情況做出全面審查，主要審查內(nèi)容包括：PPP合同的履行期間，社會(huì)資本（原始權(quán)益人股東）運(yùn)營(yíng)期內(nèi)是否可以轉(zhuǎn)讓股權(quán)；政府方出資代表的一票否決權(quán)是否可能干預(yù)項(xiàng)目公司的日常運(yùn)營(yíng)；項(xiàng)目公司履約期間是否曾發(fā)生重大違約事件影響而影響經(jīng)營(yíng)收入等。

（三）對(duì)項(xiàng)目工程建設(shè)合規(guī)性的核查

該部分應(yīng)當(dāng)對(duì)立項(xiàng)審批、可研報(bào)告、可研報(bào)告審批、兩評(píng)一案、兩評(píng)一案審批中的項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、總投資做對(duì)比核對(duì)。如發(fā)現(xiàn)不一致的情形，基本處理原則為，除融資利息計(jì)算差異外，PPP項(xiàng)目?jī)稍u(píng)一案中的建設(shè)投資金額不應(yīng)超過(guò)可研報(bào)告批復(fù)金額，兩評(píng)一案中的建設(shè)規(guī)模不應(yīng)超過(guò)可研報(bào)告的建設(shè)規(guī)模，兩評(píng)一案中的用地規(guī)劃應(yīng)以立項(xiàng)批復(fù)時(shí)的用地預(yù)審意見為準(zhǔn)。

對(duì)于新建項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)審查項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收和規(guī)劃驗(yàn)收情況。具體而言，應(yīng)當(dāng)結(jié)合項(xiàng)目的立項(xiàng)批復(fù)的總投資金額、結(jié)合可研報(bào)告、設(shè)計(jì)文件、以及項(xiàng)目的變更批復(fù)文件對(duì)竣工驗(yàn)收后實(shí)際交付原始權(quán)益人的工程狀況進(jìn)行評(píng)估，以審查是否滿足最初的立項(xiàng)和設(shè)計(jì)和規(guī)劃要求。

（四）對(duì)項(xiàng)目公司（原始權(quán)益人）是否合法擁有基礎(chǔ)資產(chǎn)權(quán)屬的核查

對(duì)項(xiàng)目公司（原始權(quán)益人）是否合法擁有基礎(chǔ)資產(chǎn)權(quán)屬的審查內(nèi)容主要包括兩個(gè)部分。第一，應(yīng)審查項(xiàng)目基礎(chǔ)資產(chǎn)權(quán)屬是否清晰明確。應(yīng)審查發(fā)起人（原始權(quán)益人）是否依法合規(guī)擁有項(xiàng)目所有權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)或運(yùn)營(yíng)收費(fèi)權(quán)。對(duì)于基礎(chǔ)資產(chǎn)為不動(dòng)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)審查相關(guān)資產(chǎn)是否已經(jīng)完成權(quán)屬登記，對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)應(yīng)的收費(fèi)權(quán)以及使用者付費(fèi)或政府付費(fèi)等類型的PPP項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)審查是否已經(jīng)通過(guò)合同對(duì)相關(guān)權(quán)利進(jìn)行書面約定。第二，應(yīng)審查基礎(chǔ)資產(chǎn)否存在權(quán)利限制，是否因融資原因辦理抵押，或是存在抵押、查封、扣押、凍結(jié)等他項(xiàng)權(quán)利限制。

（五）對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)情況的核查

1.核查項(xiàng)目公司的相應(yīng)運(yùn)營(yíng)資質(zhì)

部分項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)可能需要取得相應(yīng)資質(zhì)，比如發(fā)電、供電類類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，應(yīng)據(jù)《中華人民共和國(guó)電力法》、《電力業(yè)務(wù)許可證管理規(guī)定》的規(guī)定，取得電力業(yè)務(wù)許可證；再比如部分?jǐn)?shù)據(jù)中心類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)取得增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證。

2.項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期基本財(cái)務(wù)指標(biāo)的核查

律師事務(wù)所應(yīng)當(dāng)檢查項(xiàng)目公司是否按年度制作財(cái)務(wù)報(bào)表，是否按年度出具審計(jì)報(bào)告，并核查以上報(bào)告中過(guò)去三年的經(jīng)營(yíng)凈現(xiàn)金流入數(shù)值是否為正。

3.核查項(xiàng)目公司合規(guī)經(jīng)營(yíng)情況

核查項(xiàng)目公司最近三年內(nèi)發(fā)生安全生產(chǎn)或環(huán)境污染重大事故，受到主管部門重大行政處罰的情況。對(duì)于該等違法違規(guī)行為是否屬于重大程度的核查和判斷，可結(jié)合處罰機(jī)關(guān)出具的證明文件、行政處罰所依據(jù)的相關(guān)法規(guī)中對(duì)違法情節(jié)的描述進(jìn)行。行政處罰文件中涉及整改措施、罰款的，還應(yīng)核查該等整改措施是否已完成，罰款是否已繳納等。

（六）對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓行為合規(guī)性的核查

1.核查轉(zhuǎn)讓方主體資格

核查的主要內(nèi)容包括基礎(chǔ)設(shè)施不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓主體是否為房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，是否有與基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)相關(guān)且無(wú)法通過(guò)轉(zhuǎn)讓承繼的特殊運(yùn)營(yíng)資質(zhì)。

2.核查項(xiàng)目公司是否就轉(zhuǎn)讓行為獲得內(nèi)部授權(quán)

根據(jù)發(fā)改586號(hào)文的要求，基礎(chǔ)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的前提是項(xiàng)目公司所有股東均對(duì)轉(zhuǎn)讓行為表示一致同意，上述所有股東，應(yīng)當(dāng)包括政府方出資代表和社會(huì)資本或社會(huì)資本聯(lián)合體，股東的一致同意應(yīng)當(dāng)以股東會(huì)決議方式做出，項(xiàng)目公司的政府方出資代表應(yīng)對(duì)同意該決議做出明確的書面表示。

3.核查基礎(chǔ)資產(chǎn)是否具有可轉(zhuǎn)讓性，是否存在權(quán)利限制

應(yīng)當(dāng)核查基礎(chǔ)資產(chǎn)是否具有可轉(zhuǎn)讓性，可轉(zhuǎn)讓性的判斷應(yīng)當(dāng)從是否可以依法轉(zhuǎn)讓，以及是否具有不可轉(zhuǎn)讓的性質(zhì)方面判斷。對(duì)于依法可以轉(zhuǎn)讓的基礎(chǔ)資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)核查是否一并轉(zhuǎn)讓附屬權(quán)益，并核查轉(zhuǎn)讓對(duì)價(jià)應(yīng)當(dāng)公允依法須取得的授權(quán)、批準(zhǔn)等手續(xù)應(yīng)當(dāng)齊備，對(duì)于應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀牟粍?dòng)產(chǎn)還應(yīng)在相關(guān)登記機(jī)構(gòu)辦理轉(zhuǎn)讓登記。

基礎(chǔ)資產(chǎn)的權(quán)利限制包括轉(zhuǎn)讓前和轉(zhuǎn)讓后。轉(zhuǎn)讓前的權(quán)利限制，是指基礎(chǔ)資產(chǎn)因被設(shè)置抵押或質(zhì)押、或未獲得國(guó)有資產(chǎn)管理部門的許可而無(wú)法轉(zhuǎn)讓的情形。轉(zhuǎn)讓后的權(quán)利限制，是指基礎(chǔ)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓后，轉(zhuǎn)讓方對(duì)于轉(zhuǎn)讓后的基礎(chǔ)資產(chǎn)是否仍保留部分權(quán)利或義務(wù)，可能對(duì)受讓方行使權(quán)利造成一定阻礙，如轉(zhuǎn)讓方在基礎(chǔ)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓后仍有能力對(duì)部分基礎(chǔ)資產(chǎn)的現(xiàn)金流進(jìn)行控制。