作者：楊曉懌

來(lái)源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

珠海市交通運(yùn)輸局于5月31日主辦舉行了“珠海市現(xiàn)代有軌電車(chē)1號(hào)線(xiàn)首期項(xiàng)目處置重大行政決策”聽(tīng)證會(huì)，對(duì)珠海市現(xiàn)代有軌電車(chē)1 線(xiàn)首期項(xiàng)目處置重大行政決策進(jìn)行討論。本次聽(tīng)證會(huì)代表由市民、利害關(guān)系企業(yè)、人大代表、政協(xié)委員、專(zhuān)家等16人組成，其中市民代表共有8人，占聽(tīng)證代表人數(shù)的一半，并且分為沿線(xiàn)居民和非沿線(xiàn)居民。

據(jù)聽(tīng)證陳述人介紹，市現(xiàn)代有軌電車(chē)1號(hào)線(xiàn)首期于2013年9月正式開(kāi)工，2017年6月開(kāi)通試運(yùn)營(yíng)。由于供電技術(shù)缺陷、故障頻發(fā)，線(xiàn)路客流量少、運(yùn)營(yíng)成本高，持續(xù)技術(shù)改造未達(dá)到預(yù)期要求，未能發(fā)揮軌道交通應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)功能，且在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中存在諸多安全隱患。2021年2月市兩會(huì)期間，多位市政協(xié)委員、人大代表建議市委、市政府早日拆除有軌電車(chē)1號(hào)線(xiàn)。

16名代表圍繞“現(xiàn)代有軌電車(chē)1號(hào)線(xiàn)是否應(yīng)該拆除？”“拆除后，TOD小鎮(zhèn)居民的權(quán)益如何得到保障？”“原有的軌道和設(shè)備如何處理？”等問(wèn)題進(jìn)行陳述、提問(wèn)和討論，最終的投票結(jié)果是絕大部分代表支持拆除有軌電車(chē)1號(hào)線(xiàn)。這意味著建成運(yùn)營(yíng)僅4年、投資超過(guò)20億元的珠海有軌電車(chē)1號(hào)線(xiàn)項(xiàng)目即將拆除。

那么，為何耗巨資投入的項(xiàng)目最終會(huì)走入到拆除的境況？對(duì)未來(lái)的軌道交通、TOD項(xiàng)目有何啟示？又將如何改變地方政府對(duì)重大項(xiàng)目的投資決策程序呢？

珠海有軌電車(chē)項(xiàng)目與傳統(tǒng)意義上的基建項(xiàng)目有比較大的區(qū)別，既非傳統(tǒng)政府直接投資、也非社會(huì)資本通過(guò)PPP模式進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，而是近年來(lái)較為流行的“產(chǎn)業(yè)+基建模式”。即將產(chǎn)業(yè)招商與基建項(xiàng)目結(jié)合，通過(guò)政府給予基建訂單的方式，引入對(duì)應(yīng)的產(chǎn)業(yè)到當(dāng)?shù)赝顿Y發(fā)展、并培育產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本的合作共贏。

據(jù)公開(kāi)信息披露，2011年7月15日，原中國(guó)北車(chē)與珠海市政府簽署戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，擬在珠海分期滾動(dòng)投資150億元，以中車(chē)大連的“100%低地板有軌電動(dòng)車(chē)”作為首個(gè)啟動(dòng)項(xiàng)目，并將建設(shè)國(guó)內(nèi)首個(gè)現(xiàn)代有軌電車(chē)及地面供電系統(tǒng)生產(chǎn)基地。當(dāng)年11月，中車(chē)大連在珠海成立原北車(chē)裝備工程有限公司（現(xiàn)改名為“珠海裝備公司”）。

從合作框架上來(lái)看，珠海市政府與中車(chē)集團(tuán)的合作確實(shí)屬于“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、互惠互利”。且當(dāng)時(shí)的規(guī)劃框架是很大的：

從基建投資來(lái)看，珠?，F(xiàn)代有軌電車(chē)規(guī)劃線(xiàn)路10條，總長(zhǎng)度為173.9公里，覆蓋東、西兩大板塊主要交通走廊，形成珠海多層次多模式的綠色交通網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建以有軌電車(chē)為骨干，公交車(chē)為主體，出租車(chē)、自行車(chē)等多層次的綠色公共交通體系，多元化的公共交通工具協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)，有效銜接。

從產(chǎn)業(yè)投資來(lái)看，珠海是中國(guó)北車(chē)南下進(jìn)行布局，且搶占發(fā)展有軌電車(chē)這一新興軌道交通裝備市場(chǎng)的關(guān)鍵舉措；如果能把珠海項(xiàng)目打造成典型案例，結(jié)合當(dāng)時(shí)軌道交通市場(chǎng)的爆炸式增長(zhǎng)，由此帶動(dòng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與上下游企業(yè)，將極大的推進(jìn)珠海市的產(chǎn)業(yè)升級(jí)與地方經(jīng)濟(jì)。

但是這一看似完美的模式，實(shí)質(zhì)上是讓地方政府直接介入了并不熟悉的產(chǎn)業(yè)投資領(lǐng)域；極易面臨產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)不成熟風(fēng)險(xiǎn)以及市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)。這也使得這一模式極易出現(xiàn)問(wèn)題，導(dǎo)致基建項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè)投資同時(shí)陷入兩難境地；珠海有軌電車(chē)項(xiàng)目，正是因?yàn)檫@個(gè)原因面臨被拆除。

中車(chē)在珠海有軌電車(chē)上使用的是意大利安薩爾多百瑞達(dá)有限公司（Ansaldo，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“安薩爾多”）的技術(shù)。該技術(shù)在全球沒(méi)有成熟應(yīng)用案例，珠海是第一個(gè)落地城市。珠海城建集團(tuán)相關(guān)負(fù)責(zé)人在《珠江晚報(bào)》2016年4月12日的報(bào)道中坦承，安薩爾多100%低地板現(xiàn)代有軌電車(chē)設(shè)計(jì)制造技術(shù)，目前只在意大利有試驗(yàn)段，并沒(méi)有足夠商用案例可借鑒，因此在實(shí)際調(diào)試中遇到很多技術(shù)難題，這些難題只能靠中國(guó)專(zhuān)家去解決、克服。

在珠海市交通運(yùn)輸局關(guān)于《珠海市現(xiàn)代有軌電車(chē)1號(hào)線(xiàn)首期項(xiàng)目處置重大行政決策（草案征求意見(jiàn)稿）》中也明確了這一點(diǎn)：有軌電車(chē)1號(hào)線(xiàn)首期于2013年9月正式開(kāi)工，項(xiàng)目全長(zhǎng)約8.89公里，采用引進(jìn)國(guó)外的100%低地板有軌電動(dòng)車(chē)（采用磁吸式第三軌地面供電技術(shù)），工程實(shí)質(zhì)建設(shè)周期約為一年半，但因供電技術(shù)不成熟、不穩(wěn)定，期間持續(xù)進(jìn)行技術(shù)改造，2017年6月13日方開(kāi)通試運(yùn)營(yíng)。開(kāi)通試運(yùn)營(yíng)近4年來(lái)，提供有軌電車(chē)技術(shù)公司持續(xù)進(jìn)行技術(shù)改造，但第三軌地面供電系統(tǒng)技術(shù)缺陷至今仍未克服，短路故障、滲水漏電等情況時(shí)有發(fā)生。

并且，有軌電車(chē)項(xiàng)目存在地面供電系統(tǒng)故障引發(fā)的運(yùn)營(yíng)事件占比大、地面交通事故頻發(fā)、雨季時(shí)供電模塊設(shè)備漏電等較大安全隱患。據(jù)有軌電車(chē)運(yùn)營(yíng)公司統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，運(yùn)營(yíng)期間，共發(fā)生安全事故 19起，其中交通事故7起，占比37%，地面供電系統(tǒng)相關(guān)事故5起，占比26%；共發(fā)生局部中斷行車(chē)30分鐘以上營(yíng)運(yùn)事件77起，其中地面供電系統(tǒng)故障引發(fā)的營(yíng)運(yùn)事件58起，占比75%。根據(jù)交通運(yùn)輸部2019年印發(fā)的《城市軌道交通運(yùn)營(yíng)險(xiǎn)性事件信息報(bào)告與分析管理辦法》統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，有軌電車(chē)1號(hào)線(xiàn)首期2020年度發(fā)生運(yùn)營(yíng)險(xiǎn)性事件共11起，其中與供電系統(tǒng)直接相關(guān)的大面積停電運(yùn)營(yíng)事件5起、列車(chē)沖突事件（有軌電車(chē)與地面供電設(shè)備碰撞事件）5起。

在技術(shù)缺陷無(wú)法克服、影響運(yùn)營(yíng)的情況下，珠海有軌電車(chē)的客流量始終很低、且后續(xù)規(guī)劃項(xiàng)目無(wú)法上馬；加上故障與影響現(xiàn)有交通體系的情況下，最終只能陷入被拆除的尷尬境地。這也導(dǎo)致珠海的整個(gè)有軌電車(chē)產(chǎn)業(yè)陷入停滯，基建投資與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)被迫進(jìn)入僵局。

因此，珠海有軌電車(chē)項(xiàng)目是“基建+產(chǎn)業(yè)模式”的典型失敗案例，同時(shí)暴露了地方政府深度參與產(chǎn)業(yè)可能面臨的重大風(fēng)險(xiǎn)。地方政府可以扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、給予產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼，但直接通過(guò)基建項(xiàng)目深度參與產(chǎn)業(yè)投資，由此承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任，或許已經(jīng)超越了地方政府的權(quán)責(zé)范圍，也超出了政府補(bǔ)貼產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的邊界線(xiàn)。

基建投資與市場(chǎng)需求的錯(cuò)位

在2015年之前，由于地方的高速發(fā)展以及基建與公共服務(wù)的長(zhǎng)期不足，地方政府投資基建項(xiàng)目的沖動(dòng)都比較大，也很少設(shè)想實(shí)際需求是否會(huì)不足的問(wèn)題。但在珠海有軌電車(chē)項(xiàng)目中，我們真切看到了一個(gè)普遍存在的情況：

在連續(xù)多年的基建投資后，地方的基建已經(jīng)有了很大的改善，新上項(xiàng)目不再是絕對(duì)正確、必須結(jié)合實(shí)際情況考慮；但許多地方尚未扭轉(zhuǎn)多年以來(lái)的慣性思維，對(duì)市場(chǎng)的需求缺乏論證與統(tǒng)籌考慮。

從披露的數(shù)據(jù)中我們可以看到，珠海有軌電車(chē)自試運(yùn)營(yíng)收費(fèi)以來(lái)，發(fā)車(chē)間隔10分鐘至17分鐘，日均客流3378人次，客流強(qiáng)度每日每公里404人次，與可研報(bào)告預(yù)測(cè)的每日每公里7700人次的客流強(qiáng)度有較大差距，未能發(fā)揮軌道交通載客量大的優(yōu)勢(shì)，社會(huì)效益不理想。

并且，從有軌電車(chē)停運(yùn)后珠海交通局的改善措施來(lái)看，這條有軌電車(chē)可能根本不需要：

珠海市有軌電車(chē)1號(hào)線(xiàn)首期自2021年1月22日暫停運(yùn)行后，同步加密、優(yōu)化了沿線(xiàn)公交線(xiàn)網(wǎng)，保障了市民的出行需求。新 增了與原有軌電車(chē)1號(hào)線(xiàn)首期完全重合的17A常規(guī)公交線(xiàn)路， 加密梅華路上一直運(yùn)行的5條常規(guī)公交線(xiàn)路（即16、17、55、 B5、B6路），完全覆蓋了有軌電車(chē)1號(hào)線(xiàn)首期運(yùn)營(yíng)的線(xiàn)路和站點(diǎn)。自3月8日之后，梅華路上常規(guī)公交日均客流量達(dá)到3210人次，完全承擔(dān)了原有軌電車(chē)1號(hào)線(xiàn)的日客流量（2020 年、2021年日均客流量分別為2615、2830人次），沿線(xiàn)公交線(xiàn)網(wǎng)優(yōu)化后能滿(mǎn)足乘客公交出行需求。

因此，珠海有軌電車(chē)的拆除對(duì)廣大地方政府來(lái)說(shuō)是一個(gè)警示：投資項(xiàng)目需謹(jǐn)慎，從嚴(yán)把握市場(chǎng)需求，并且要進(jìn)一步提高財(cái)政資金的投入產(chǎn)出比。在地方債務(wù)率高企的當(dāng)下，再不管住錢(qián)袋子，顯然是不可取的。

高額補(bǔ)貼與地方財(cái)政的沖突

目前，國(guó)內(nèi)的軌道交通項(xiàng)目均需要政府補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)，使用者收費(fèi)的比例尤其低；珠海有軌電車(chē)項(xiàng)目也不例外，在停運(yùn)前的收費(fèi)僅為1元/人次。這就導(dǎo)致該項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼是很高的，在低效的同時(shí)也給地方財(cái)政帶來(lái)了很大負(fù)擔(dān)。

據(jù)珠海市交通局披露，有軌電車(chē)1號(hào)線(xiàn)首期營(yíng)運(yùn)成本高、實(shí)際發(fā)揮效能低，及時(shí)拆除可有效避免財(cái)力進(jìn)一步浪費(fèi)。據(jù)有軌電車(chē)運(yùn)營(yíng)公司測(cè)算，試運(yùn)營(yíng)期間，票款收入合計(jì)387萬(wàn)元，財(cái)政補(bǔ)貼撥款1.79億元，平均每年財(cái)政補(bǔ)貼4400多萬(wàn)元，加上項(xiàng)目每年折舊費(fèi)約4700多萬(wàn)元，年均運(yùn)營(yíng)成本約9100多萬(wàn)元。此外，8列有軌電車(chē)車(chē)輛均已達(dá)到架修年限，架修費(fèi)用約2880萬(wàn)元。在考慮拆除的因素中，運(yùn)營(yíng)費(fèi)用高、且需要持續(xù)的投入，也是非常重要的因素。

2017年國(guó)家發(fā)改委緊急叫停多個(gè)城市的軌道交通建設(shè)，也正是看到了高額補(bǔ)貼項(xiàng)目對(duì)地方財(cái)政造成的持續(xù)負(fù)擔(dān)，并且這些長(zhǎng)期存在的債務(wù)壓力，某種程度上也構(gòu)成了地方隱性債務(wù)；新上項(xiàng)目前，地方政府需要慎之又慎。

因此，這一典型案例帶給地方政府的啟示是多樣的，在很多個(gè)維度上都有非常值得深思的要素。既讓地方政府重新思考政府投資與產(chǎn)業(yè)的界限，又使人深思基建投資的產(chǎn)出與投資效率，也讓地方財(cái)政從長(zhǎng)久考慮真正的地方可用財(cái)力。

雖然希望這樣的投資失敗案例不會(huì)再次出現(xiàn)，但從近幾年地方政府的投資動(dòng)向來(lái)看，珠海有軌電車(chē)項(xiàng)目絕不會(huì)是最后一個(gè)。在整體產(chǎn)業(yè)升級(jí)的當(dāng)下，基建投資項(xiàng)目的思維與模式，也該變一變了。

注：文章為作者獨(dú)立觀點(diǎn)，不代表資產(chǎn)界立場(chǎng)。

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原標(biāo)題： 運(yùn)營(yíng)僅4年，珠海有軌電車(chē)即將拆除