作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

珠海市交通運輸局于5月31日主辦舉行了“珠海市現(xiàn)代有軌電車1號線首期項目處置重大行政決策”聽證會，對珠海市現(xiàn)代有軌電車1 線首期項目處置重大行政決策進(jìn)行討論。本次聽證會代表由市民、利害關(guān)系企業(yè)、人大代表、政協(xié)委員、專家等16人組成，其中市民代表共有8人，占聽證代表人數(shù)的一半，并且分為沿線居民和非沿線居民。

據(jù)聽證陳述人介紹，市現(xiàn)代有軌電車1號線首期于2013年9月正式開工，2017年6月開通試運營。由于供電技術(shù)缺陷、故障頻發(fā)，線路客流量少、運營成本高，持續(xù)技術(shù)改造未達(dá)到預(yù)期要求，未能發(fā)揮軌道交通應(yīng)承擔(dān)的社會功能，且在運營過程中存在諸多安全隱患。2021年2月市兩會期間，多位市政協(xié)委員、人大代表建議市委、市政府早日拆除有軌電車1號線。

16名代表圍繞“現(xiàn)代有軌電車1號線是否應(yīng)該拆除？”“拆除后，TOD小鎮(zhèn)居民的權(quán)益如何得到保障？”“原有的軌道和設(shè)備如何處理？”等問題進(jìn)行陳述、提問和討論，最終的投票結(jié)果是絕大部分代表支持拆除有軌電車1號線。這意味著建成運營僅4年、投資超過20億元的珠海有軌電車1號線項目即將拆除。

那么，為何耗巨資投入的項目最終會走入到拆除的境況？對未來的軌道交通、TOD項目有何啟示？又將如何改變地方政府對重大項目的投資決策程序呢？

珠海有軌電車項目與傳統(tǒng)意義上的基建項目有比較大的區(qū)別，既非傳統(tǒng)政府直接投資、也非社會資本通過PPP模式進(jìn)行市場化運作，而是近年來較為流行的“產(chǎn)業(yè)+基建模式”。即將產(chǎn)業(yè)招商與基建項目結(jié)合，通過政府給予基建訂單的方式，引入對應(yīng)的產(chǎn)業(yè)到當(dāng)?shù)赝顿Y發(fā)展、并培育產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)政府與社會資本的合作共贏。

據(jù)公開信息披露，2011年7月15日，原中國北車與珠海市政府簽署戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，擬在珠海分期滾動投資150億元，以中車大連的“100%低地板有軌電動車”作為首個啟動項目，并將建設(shè)國內(nèi)首個現(xiàn)代有軌電車及地面供電系統(tǒng)生產(chǎn)基地。當(dāng)年11月，中車大連在珠海成立原北車裝備工程有限公司（現(xiàn)改名為“珠海裝備公司”）。

從合作框架上來看，珠海市政府與中車集團的合作確實屬于“強強聯(lián)合、互惠互利”。且當(dāng)時的規(guī)劃框架是很大的：

從基建投資來看，珠?，F(xiàn)代有軌電車規(guī)劃線路10條，總長度為173.9公里，覆蓋東、西兩大板塊主要交通走廊，形成珠海多層次多模式的綠色交通網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建以有軌電車為骨干，公交車為主體，出租車、自行車等多層次的綠色公共交通體系，多元化的公共交通工具協(xié)同運轉(zhuǎn)，有效銜接。

從產(chǎn)業(yè)投資來看，珠海是中國北車南下進(jìn)行布局，且搶占發(fā)展有軌電車這一新興軌道交通裝備市場的關(guān)鍵舉措；如果能把珠海項目打造成典型案例，結(jié)合當(dāng)時軌道交通市場的爆炸式增長，由此帶動的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與上下游企業(yè)，將極大的推進(jìn)珠海市的產(chǎn)業(yè)升級與地方經(jīng)濟。

但是這一看似完美的模式，實質(zhì)上是讓地方政府直接介入了并不熟悉的產(chǎn)業(yè)投資領(lǐng)域；極易面臨產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險、技術(shù)不成熟風(fēng)險以及市場化風(fēng)險。這也使得這一模式極易出現(xiàn)問題，導(dǎo)致基建項目與產(chǎn)業(yè)投資同時陷入兩難境地；珠海有軌電車項目，正是因為這個原因面臨被拆除。

中車在珠海有軌電車上使用的是意大利安薩爾多百瑞達(dá)有限公司（Ansaldo，以下簡稱“安薩爾多”）的技術(shù)。該技術(shù)在全球沒有成熟應(yīng)用案例，珠海是第一個落地城市。珠海城建集團相關(guān)負(fù)責(zé)人在《珠江晚報》2016年4月12日的報道中坦承，安薩爾多100%低地板現(xiàn)代有軌電車設(shè)計制造技術(shù)，目前只在意大利有試驗段，并沒有足夠商用案例可借鑒，因此在實際調(diào)試中遇到很多技術(shù)難題，這些難題只能靠中國專家去解決、克服。

在珠海市交通運輸局關(guān)于《珠海市現(xiàn)代有軌電車1號線首期項目處置重大行政決策（草案征求意見稿）》中也明確了這一點：有軌電車1號線首期于2013年9月正式開工，項目全長約8.89公里，采用引進(jìn)國外的100%低地板有軌電動車（采用磁吸式第三軌地面供電技術(shù)），工程實質(zhì)建設(shè)周期約為一年半，但因供電技術(shù)不成熟、不穩(wěn)定，期間持續(xù)進(jìn)行技術(shù)改造，2017年6月13日方開通試運營。開通試運營近4年來，提供有軌電車技術(shù)公司持續(xù)進(jìn)行技術(shù)改造，但第三軌地面供電系統(tǒng)技術(shù)缺陷至今仍未克服，短路故障、滲水漏電等情況時有發(fā)生。

并且，有軌電車項目存在地面供電系統(tǒng)故障引發(fā)的運營事件占比大、地面交通事故頻發(fā)、雨季時供電模塊設(shè)備漏電等較大安全隱患。據(jù)有軌電車運營公司統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，運營期間，共發(fā)生安全事故 19起，其中交通事故7起，占比37%，地面供電系統(tǒng)相關(guān)事故5起，占比26%；共發(fā)生局部中斷行車30分鐘以上營運事件77起，其中地面供電系統(tǒng)故障引發(fā)的營運事件58起，占比75%。根據(jù)交通運輸部2019年印發(fā)的《城市軌道交通運營險性事件信息報告與分析管理辦法》統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，有軌電車1號線首期2020年度發(fā)生運營險性事件共11起，其中與供電系統(tǒng)直接相關(guān)的大面積停電運營事件5起、列車沖突事件（有軌電車與地面供電設(shè)備碰撞事件）5起。

在技術(shù)缺陷無法克服、影響運營的情況下，珠海有軌電車的客流量始終很低、且后續(xù)規(guī)劃項目無法上馬；加上故障與影響現(xiàn)有交通體系的情況下，最終只能陷入被拆除的尷尬境地。這也導(dǎo)致珠海的整個有軌電車產(chǎn)業(yè)陷入停滯，基建投資與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟被迫進(jìn)入僵局。

因此，珠海有軌電車項目是“基建+產(chǎn)業(yè)模式”的典型失敗案例，同時暴露了地方政府深度參與產(chǎn)業(yè)可能面臨的重大風(fēng)險。地方政府可以扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、給予產(chǎn)業(yè)補貼，但直接通過基建項目深度參與產(chǎn)業(yè)投資，由此承擔(dān)的風(fēng)險與責(zé)任，或許已經(jīng)超越了地方政府的權(quán)責(zé)范圍，也超出了政府補貼產(chǎn)業(yè)項目的邊界線。

基建投資與市場需求的錯位

在2015年之前，由于地方的高速發(fā)展以及基建與公共服務(wù)的長期不足，地方政府投資基建項目的沖動都比較大，也很少設(shè)想實際需求是否會不足的問題。但在珠海有軌電車項目中，我們真切看到了一個普遍存在的情況：

在連續(xù)多年的基建投資后，地方的基建已經(jīng)有了很大的改善，新上項目不再是絕對正確、必須結(jié)合實際情況考慮；但許多地方尚未扭轉(zhuǎn)多年以來的慣性思維，對市場的需求缺乏論證與統(tǒng)籌考慮。

從披露的數(shù)據(jù)中我們可以看到，珠海有軌電車自試運營收費以來，發(fā)車間隔10分鐘至17分鐘，日均客流3378人次，客流強度每日每公里404人次，與可研報告預(yù)測的每日每公里7700人次的客流強度有較大差距，未能發(fā)揮軌道交通載客量大的優(yōu)勢，社會效益不理想。

并且，從有軌電車停運后珠海交通局的改善措施來看，這條有軌電車可能根本不需要：

珠海市有軌電車1號線首期自2021年1月22日暫停運行后，同步加密、優(yōu)化了沿線公交線網(wǎng)，保障了市民的出行需求。新 增了與原有軌電車1號線首期完全重合的17A常規(guī)公交線路， 加密梅華路上一直運行的5條常規(guī)公交線路（即16、17、55、 B5、B6路），完全覆蓋了有軌電車1號線首期運營的線路和站點。自3月8日之后，梅華路上常規(guī)公交日均客流量達(dá)到3210人次，完全承擔(dān)了原有軌電車1號線的日客流量（2020 年、2021年日均客流量分別為2615、2830人次），沿線公交線網(wǎng)優(yōu)化后能滿足乘客公交出行需求。

因此，珠海有軌電車的拆除對廣大地方政府來說是一個警示：投資項目需謹(jǐn)慎，從嚴(yán)把握市場需求，并且要進(jìn)一步提高財政資金的投入產(chǎn)出比。在地方債務(wù)率高企的當(dāng)下，再不管住錢袋子，顯然是不可取的。

高額補貼與地方財政的沖突

目前，國內(nèi)的軌道交通項目均需要政府補貼運營，使用者收費的比例尤其低；珠海有軌電車項目也不例外，在停運前的收費僅為1元/人次。這就導(dǎo)致該項目的運營補貼是很高的，在低效的同時也給地方財政帶來了很大負(fù)擔(dān)。

據(jù)珠海市交通局披露，有軌電車1號線首期營運成本高、實際發(fā)揮效能低，及時拆除可有效避免財力進(jìn)一步浪費。據(jù)有軌電車運營公司測算，試運營期間，票款收入合計387萬元，財政補貼撥款1.79億元，平均每年財政補貼4400多萬元，加上項目每年折舊費約4700多萬元，年均運營成本約9100多萬元。此外，8列有軌電車車輛均已達(dá)到架修年限，架修費用約2880萬元。在考慮拆除的因素中，運營費用高、且需要持續(xù)的投入，也是非常重要的因素。

2017年國家發(fā)改委緊急叫停多個城市的軌道交通建設(shè)，也正是看到了高額補貼項目對地方財政造成的持續(xù)負(fù)擔(dān)，并且這些長期存在的債務(wù)壓力，某種程度上也構(gòu)成了地方隱性債務(wù)；新上項目前，地方政府需要慎之又慎。

因此，這一典型案例帶給地方政府的啟示是多樣的，在很多個維度上都有非常值得深思的要素。既讓地方政府重新思考政府投資與產(chǎn)業(yè)的界限，又使人深思基建投資的產(chǎn)出與投資效率，也讓地方財政從長久考慮真正的地方可用財力。

雖然希望這樣的投資失敗案例不會再次出現(xiàn)，但從近幾年地方政府的投資動向來看，珠海有軌電車項目絕不會是最后一個。在整體產(chǎn)業(yè)升級的當(dāng)下，基建投資項目的思維與模式，也該變一變了。

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原標(biāo)題： 運營僅4年，珠海有軌電車即將拆除