楊老師的基建課堂 作者：楊曉懌
來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）
繼發(fā)改委出臺一系列支持新型城鎮(zhèn)化、縣城補短板強弱項目的指導意見后，自然資源部也開始落實配套政策。10月20日，自然資源部發(fā)布了關于《土地征收“成片開發(fā)”標準（試行）》（征求意見稿）公開征求意見的公告，支持縣級以上地方人民政府對一定范圍的土地進行的綜合性開發(fā)，并統(tǒng)籌進行方案設計、功能導入、征地拆遷、集中建設。
在這樣的大背景下，一大批新的“大項目”即將蓄勢待發(fā)，地方政府又迎來了新一輪的片區(qū)開發(fā)熱潮。
片區(qū)開發(fā)項目涉及問題多、項目周期長、需要資金大，在十年前的粗放式發(fā)展中或許不需要太多智慧。但隨著政府制度的完善、政府債務的壓力以及同質化競爭的加劇，越來越多的地方政府深感僅靠自己無力做好片區(qū)開發(fā)。
因此，在“十三五”期間，與社會資本合作進行片區(qū)開發(fā)成為了市場主流，各類建筑企業(yè)、地產(chǎn)集團、產(chǎn)業(yè)公司紛紛開始積極拓展片區(qū)開發(fā)項目。雖然同是開發(fā)片區(qū)，但不同的企業(yè)有不同的訴求，但總體思路是非常一致的，即通過一系列資本運作、以較小的資本金比例撬動一整個區(qū)域的開發(fā)，并通過片區(qū)開發(fā)的主導權、運營權獲得片區(qū)中的優(yōu)勢項目，藉此獲得超額收益。
但是，自2018年開啟全面“降杠桿”以來，企業(yè)的資本游戲開始受到各種限制，小資本大杠桿的模式已不再可行；社會資本參與片區(qū)開發(fā)項目的熱度、力度隨之大幅下降。同時，在整個經(jīng)濟周期下行、去產(chǎn)能的過程中，產(chǎn)業(yè)新城的招商引資工作都非常困難；一二線城市政府都親自下場招商，何況社會資本。
黃奇帆曾經(jīng)說過，片區(qū)開發(fā)是政府的工作，是涉及數(shù)十個部門、持續(xù)非常長時間的大項目，政府運作起來都非常困難，把這些企業(yè)全部交給企業(yè)是不現(xiàn)實的，企業(yè)也沒有那么大能力能吃下整個區(qū)域。因此，在如今的趨勢下，真正能夠承擔片區(qū)開發(fā)職責的機構有且只有一個，那就是地方政府自己。
因此，在兜兜轉轉許多年后，片區(qū)開發(fā)模式又回到了政府“一套班子、兩塊牌子”的模式；通過成立政府管委會、管委會成立開發(fā)公司的模式來長期耕耘片區(qū)開發(fā)項目。當然，以政府為主體并不意味要拒絕與社會資本合作，只是應當清晰的界定企業(yè)的職能范疇和所屬行業(yè)；政府可以將一部分工作交給企業(yè)，但不能全部交給社會、讓企業(yè)大包大攬。
企業(yè)能算的過賬的項目，政府來干也一樣；政府干不了的項目，讓企業(yè)來干也并無“起死回生”的能力。市場化不是萬能靈藥，在片區(qū)開發(fā)項目中更是如此。
片區(qū)開發(fā)將以功能導向
在過去的十多年中，許多地方的片區(qū)開發(fā)都是以土地、或者某單一產(chǎn)業(yè)為導向的。雖然在行業(yè)周期上升期間會獲得非常不錯的收益，但隨著地產(chǎn)市場的回歸平穩(wěn)、產(chǎn)業(yè)政策的不斷調整，許多地區(qū)面臨沖擊，深感片區(qū)開發(fā)工作的不易。
因此，隨著外部環(huán)境的變化，片區(qū)開發(fā)的內核也隨之調整；如今片區(qū)開發(fā)的核心理念已經(jīng)更改、調整為以功能為導向——根據(jù)不同的區(qū)位、現(xiàn)狀與規(guī)劃，布局不同的功能，讓整個區(qū)域進行有機生長、長期發(fā)展。根據(jù)不同的現(xiàn)狀，不同的區(qū)域應當重點發(fā)展以下功能：
老舊城區(qū)，應當以完善城市功能為導向。
雖然全國范圍的棚戶區(qū)改造已經(jīng)結束，但全國范圍內都有大量的老城區(qū)、老城鎮(zhèn)存在。雖然這些老城區(qū)的建筑物仍然在設計壽命內，但二十、三十年前建造的老城區(qū)已無法滿足當前基建與公共服務的需求，老城區(qū)亟需改造升級、滿足當下的城市功能需求。
因此，在未來老城區(qū)的開發(fā)工作中，可以采用的方式很多，并不一定需要“大拆大建”，但必須要補短板、強弱項、完善城市功能。做到既保留、提升城市風貌，又實現(xiàn)居住、環(huán)境、教育、醫(yī)療、休閑等城市公共服務的綜合提升。
開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟區(qū)，應當以發(fā)展產(chǎn)業(yè)為導向。
在過去的許多年中，大部分政府都成立了各類開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟區(qū)，用于發(fā)展工業(yè)或企業(yè)。但是，過于的園區(qū)存在粗放式發(fā)展、管理體制落后等多方面因素，從實際情況上來看大多僅為企業(yè)提供了“土地”，而非是促進成長的“土壤”。
因此，在新一輪的發(fā)展中，要做好開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟區(qū)，我們需要根據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展導向進行重新設計，為地區(qū)定位發(fā)展的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)進行量身定制，將產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展過程中所需要的要素進行聚集，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“共生”，引導產(chǎn)業(yè)具備持續(xù)自主生長、迎接內循環(huán)發(fā)展機遇的力量。
新城、新區(qū)，應當以可持續(xù)發(fā)展、培育新動能為導向。
在全國平均城鎮(zhèn)化率達到60%之后，即使是縣城也基本建成了新城區(qū)，整體面貌煥然一新。但在新區(qū)、新城建成之后，除了房地產(chǎn)、商業(yè)之外的功能卻大多沒有很好的得到發(fā)揮，存在一定的空心化趨勢。如果想要持續(xù)發(fā)展，必然還要再做新文章。
在今年初，國家提出了“新基建”的概念，列出了七大新型基礎設施類別，并督促各地政府根據(jù)實際情況加大新基建的相關投資。新基建實質上是基建版的供給側改革，不僅是調整基礎設施投資的投向，還是促進地方政府投資產(chǎn)生的需求、進一步撬動經(jīng)濟高質量發(fā)展的舉措。
因此，當下各地的新城新區(qū)應當聚焦新基建與環(huán)保投資，以整體的可持續(xù)發(fā)展為導向，培育地方的新興產(chǎn)業(yè)、消費產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)，既是將新區(qū)的內容逐漸“做實”，也是幫助區(qū)域形成新的發(fā)展動能，持續(xù)推動地方經(jīng)濟的提升。
片區(qū)開發(fā)須“三個統(tǒng)籌”
在明確了誰來做、做什么之后，下一個問題就是怎么做；畢竟如此大的項目，想要做出一番成效絕非易事。從一些項目實際經(jīng)驗來看，想要做好片區(qū)開發(fā)項目，政府必須做好“三個統(tǒng)籌”工作。
一是統(tǒng)籌管理。
要想發(fā)揮政府投資的效果，必須做好相應的管理工作。因此，在片區(qū)開發(fā)中，政府必須當好項目全程的“操盤手”，對區(qū)域內的所有項目、區(qū)域、政府投資活動進行統(tǒng)籌管理。對于將項目經(jīng)營權、具體項目實施交給專業(yè)化企業(yè)的，政府也須當好“甲方”，對企業(yè)經(jīng)營管理工作做好監(jiān)督管理。
二是統(tǒng)籌投資。
片區(qū)開發(fā)項目所需資金體量大，投資滾動時間長，因此就單個項目進行投融資是不科學，也是不符合實際需求的，必須進行投融資的統(tǒng)籌，通過流入、流出資金的統(tǒng)一管理，實現(xiàn)資金的高效使用。實際上，這一套制度在大型企業(yè)中早已成熟運用，投融資權限必須上收至集團本部才能高效的發(fā)揮資金的作用，因此政府必須統(tǒng)籌安排投融資工作。
三是統(tǒng)籌開發(fā)。
盡管如今的片區(qū)開發(fā)已經(jīng)逐漸開始市場化，但基礎設施和公共服務的公益屬性是不能改變的，在長期開發(fā)的過程中必然存在經(jīng)營性項目補貼公益性項目的情況。因此，在具體的工作中，政府必須做好統(tǒng)籌開發(fā)，將有收益和沒有收益的項目統(tǒng)籌實施，或者將某一個街區(qū)的項目進行統(tǒng)籌，實現(xiàn)項目收益的平衡。
只有做好了項目統(tǒng)籌、項目收益平衡，才能解決項目融資的問題；這既是可持續(xù)發(fā)展的路徑，也是避免出現(xiàn)債務危機的唯一方法。
如今，支持地方政府自主進行片區(qū)開發(fā)的政策環(huán)境已經(jīng)具備，工作路徑也逐漸明確；未來五年將是地方政府大展身手、并交出地方發(fā)展成績單的關鍵時刻。
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