破產(chǎn)圓桌匯 作者：王兆同、李忠鍇
企業(yè)簡易注銷制度若干規(guī)則解析
基于優(yōu)化營商環(huán)境的需要，工商登記改革正在推進，改革的重點工作是降低企業(yè)退出成本，具體表現(xiàn)之一就是推廣簡易注銷。為解決注銷難、虛假登記等問題，簡易注銷制度的設計既為企業(yè)提供注銷便利，同時強化相關義務人責任，又避免簡易注銷被濫用，損害債權人利益，即促進簡易注銷在股東有限責任與債權人保護之間取得合理平衡。
本文對簡易注銷制度中的投資人承諾、公示和異議、注銷后救濟等主要內(nèi)容進行梳理，并對其中易引起歧義、引發(fā)爭議的部分加以分析并提出建議，以期引起實踐對此問題的關注?？紤]到簡易注銷實務中，強制清算、破產(chǎn)清算終結后的注銷不易引起問題，企業(yè)自行注銷則容易引發(fā)實踐問題與理論爭議，本文主要針對簡易注銷制度中的企業(yè)自行注銷展開討論。如無特別說明，本文所提及的簡易注銷指的是企業(yè)自行申請的簡易注銷。
一、簡易注銷制度的解析
（一）簡易注銷制度的背景
簡易注銷制度是相對于企業(yè)普通注銷流程而言的，根據(jù)《企業(yè)注銷指引（2021年修訂）》中關于企業(yè)退出市場基本程序的表述，“通常情況下，企業(yè)終止經(jīng)營活動退出市場，需要經(jīng)歷決議解散、清算分配和注銷登記三個主要過程。以公司為例，按照《公司法》規(guī)定，公司在退出市場正式終止前，須依法宣告解散、成立清算組進行清算，清理公司財產(chǎn)、清繳稅款、清理債權債務，支付職工工資、社會保險費用等，待公司清算結束后，應制作清算報告并辦理注銷公司登記，公告公司終止?！?/p>
在實務中，不乏無需按照普通流程完成注銷登記的公司，但是他們卻必須依照普通注銷流程完成全部工作。注銷工作涉及到公司內(nèi)部事項的處理、與各個部門的對接，以取得相關的清結憑證，最終導致企業(yè)注銷成本過高。因此，許多公司在出現(xiàn)解散事由后，并不進行清算注銷，成為“僵尸企業(yè)”。
以此為背景，國家推出簡易注銷制度。伴隨著相關部門相繼出臺以下文件，簡易注銷制度不斷完善：
（二）簡易注銷簡在何處？
從現(xiàn)有資料來看，簡易注銷的“簡易”體現(xiàn)在以下方面：
1. 資料的簡化
按照普通注銷的流程，企業(yè)注銷登記時提交的資料較多，但是，工商總局《關于全面推進企業(yè)簡易注銷登記改革的指導意見》中規(guī)定，“企業(yè)在申請簡易注銷登記時只需要提交《申請書》《指定代表或者共同委托代理人授權委托書》《全體投資人承諾書》，不再提交清算報告、投資人決議、清稅證明、清算組備案證明、刊登公告的報紙樣張等材料（企業(yè)登記申請文書規(guī)范和企業(yè)登記提交材料規(guī)范(2015年版)已相應修訂）?！?/p>
2. 流程的簡化
簡易注銷制度簡化對相關資料的要求，使得簡易注銷程序中獲取相關資料的流程在實質(zhì)上得以省略。但是，這種流程上的簡化以全體投資人作出承諾為前提，承諾內(nèi)容為企業(yè)注銷無需相關流程（注銷登記前未發(fā)生債權債務）或者相關流程已經(jīng)完成（已將債權債務清算完結）。
3. 審批職責的簡化
簡易注銷對登記機關的審批權予以簡化，對于注銷申請，登記機關無須進行實質(zhì)審查，只需要進行形式審查，故簡易注銷制度創(chuàng)新被視為“簡政放權”的一項舉措。工商總局《關于全面推進企業(yè)簡易注銷登記改革的指導意見》中規(guī)定，“登記機關在收到申請后，應當對申請材料進行形式審查，也可利用國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)對申請簡易注銷登記企業(yè)進行檢索檢查，對于不適用簡易注銷登記限制條件的申請，書面（電子或其他方式）告知申請人不符合簡易注銷條件；對于公告期內(nèi)被提出異議的企業(yè)，登記機關應當在3個工作日內(nèi)依法作出不予簡易注銷登記的決定；對于公告期內(nèi)未被提出異議的企業(yè)，登記機關應當在3個工作日內(nèi)依法作出準予簡易注銷登記的決定。
（三）簡易注銷對惡意注銷的防范
為了防止簡易注銷制度的濫用，簡易注銷制度設計了相關規(guī)則，這些規(guī)則構成了簡易注銷制度不可或缺的一部分：
1.投資人承諾規(guī)則
在企業(yè)提交簡易注銷申請時，全體投資人要作出承諾，承諾的內(nèi)容主要是：“企業(yè)申請注銷登記前未發(fā)生債權債務/已將債權債務清算完結,不存在未結清清算費用、職工工資、社會保險費用、法定補償金和未交清的應繳納稅款及其他未了結事務,清算工作已全面完結。本企業(yè)承諾申請注銷登記時不存在以下情形:涉及國家規(guī)定實施準入特別管理措施的外商投資企業(yè);被列入企業(yè)經(jīng)營異常名錄或嚴重違法失信企業(yè)名單的;存在股權(投資權益)被凍結、出質(zhì)或動產(chǎn)抵押等情形;有正在被立案調(diào)查或采取行政強制、司法協(xié)助、被予以行政處罰等情形的;企業(yè)所屬的非法人分支機構未辦理注銷登記的;曾被終止簡易注銷程序的;法律、行政法規(guī)或者國務院決定規(guī)定在注銷登記前需經(jīng)批準的;不適用企業(yè)簡易注銷登記的其他情形。
本企業(yè)全體投資人對以上承諾的真實性負責,如果違法失信,則由全體投資人承擔相應的法律后果和責任,并自愿接受相關行政執(zhí)法部門的約束和懲戒。”
2.公示及異議規(guī)則
在申請簡易注銷登記前，簡易注銷制度要求擬申請注銷企業(yè)進行公示（有的文件表述為公告，考慮到《市場主體登記管理條例》中表述為“公示”，本文采用該表述），并為相關政府部門及利害關系人提供表達異議的機會。國家工商總局《關于全面推進企業(yè)簡易注銷登記改革的指導意見》中規(guī)定如下：
“企業(yè)申請簡易注銷登記應當先通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)《簡易注銷公告》專欄主動向社會公告擬申請簡易注銷登記及全體投資人承諾等信息(強制清算終結和破產(chǎn)程序終結的企業(yè)除外),公告期為45日。登記機關應當同時通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)將企業(yè)擬申請簡易注銷登記的相關信息推送至同級稅務、人力資源和社會保障等部門,涉及外商投資企業(yè)的還要推送至同級商務主管部門。公告期內(nèi),有關利害關系人及相關政府部門可以通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)《簡易注銷公告》專欄‘異議留言’功能提出異議并簡要陳述理由。公告期滿后,企業(yè)方可向企業(yè)登記機關提出簡易注銷登記申請。”
3.事后救濟規(guī)則
在簡易注銷登記時，由于登記部門對企業(yè)的注銷申請不做實質(zhì)性審查，故可能存在個別企業(yè)利用簡易注銷規(guī)避責任的情形，使得企業(yè)在未完全了結相關事項的情況下辦理注銷登記。對此，簡易注銷制度規(guī)定了撤銷注銷登記、追究相關主體的責任以及通過民事訴訟主張權利的事后救濟渠道。
國家工商總局《關于全面推進企業(yè)簡易注銷登記改革的指導意見》規(guī)定，“在簡易注銷登記中隱瞞真實情況、弄虛作假的，登記機關可以依法做出撤銷注銷登記等處理，在恢復企業(yè)主體資格的同時將該企業(yè)列入嚴重違法失信企業(yè)名單，并通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)公示，有關利害關系人可以通過民事訴訟主張其相應權利?！?/p>
由此，投資人承諾、公示及異議、事后救濟這三大規(guī)則作為簡易注銷的框架，支撐簡易注銷制度的實施，在實踐中發(fā)揮了積極作用，有力促進了企業(yè)快捷退出。
二、投資人承諾規(guī)則
（一）投資人承諾的內(nèi)涵
1.投資人承諾的主體
《民法典》第七十條規(guī)定，“法人解散的，除合并或者分立的情形外，清算義務人應當及時組成清算組進行清算。法人的董事、理事等執(zhí)行機構或者決策機構的成員為清算義務人。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。清算義務人未及時履行清算義務，造成損害的，應當承擔民事責任；主管機關或者利害關系人可以申請人民法院指定有關人員組成清算組進行清算?！标P于清算義務人，《公司法》雖未進行修改，但《公司法（修訂草案）》在第二百二十八條中規(guī)定，“董事為公司清算義務人，應當在解散事由出現(xiàn)之日起十五日內(nèi)組成清算組進行清算……清算義務人未及時履行清算義務，給公司或者債權人造成損失的，應當承擔賠償責任。”[1]
值得注意的是，2020年修正版《最高人民法院關于適用<中華人民共和國公司法>若干問題的規(guī)定（二）》仍然將無法清算的責任歸咎于有限責任公司的股東、股份有限公司的董事及上述公司的實際控制人，如第十八條規(guī)定，“有限責任公司的股東、股份有限公司的董事和控股股東未在法定期限內(nèi)成立清算組開始清算，導致公司財產(chǎn)貶值、流失、毀損或者滅失，債權人主張其在造成損失范圍內(nèi)對公司債務承擔賠償責任的，人民法院應依法予以支持。有限責任公司的股東、股份有限公司的董事和控股股東因怠于履行義務，導致公司主要財產(chǎn)、賬冊、重要文件等滅失，無法進行清算，債權人主張其對公司債務承擔連帶清償責任的，人民法院應依法予以支持。上述情形系實際控制人原因造成，債權人主張實際控制人對公司債務承擔相應民事責任的，人民法院應依法予以支持?！?/p>
我們注意到，無論是《民法典》規(guī)定的清算義務人，還是《最高人民法院關于適用<中華人民共和國公司法>若干問題的規(guī)定（二）》規(guī)定的清算責任承擔主體，都不是簡易注銷制度中的承諾主體——全體投資人。
2.投資人承諾的內(nèi)容
關于投資人承諾的內(nèi)容，《中華人民共和國市場主體登記管理條例》第三十三條規(guī)定：“市場主體未發(fā)生債權債務或者已將債權債務清償完結，未發(fā)生或者已結清清償費用、職工工資、社會保險費用、法定補償金、應繳納稅款（滯納金、罰款），并由全體投資人書面承諾對上述情況的真實性承擔法律責任的，可以按照簡易程序辦理注銷登記?！?/p>
我們注意到，全體投資人的承諾是關于“真實性”的承諾，而非連帶責任、保證責任的承諾，而所針對的事實是無清理債務之必要（未發(fā)生債權債務）或雖然存在債權債務但已經(jīng)將債權債務清償完畢。
全體投資人承諾，擬注銷企業(yè)不存在債務或債務已清理完畢。不存在債務，指企業(yè)未進行經(jīng)營，未產(chǎn)生債務，或在業(yè)務交易過程中已清償全部債務，無需清算。債務已清理完畢，指存在債務，已通過清算程序進行債務清理。因此，簡易注銷制度中的債務清潔包含通過清算程序及非清算程序清償全部債務。非清算程序免除了通知已知債權人、債權申報公告、制作清算報告等程序，但擬注銷企業(yè)仍需對債務進行全面梳理，并予以清償，最終達到清償全部債務的結果?！暗怯洐C關在公司退出中的依職權行為沒有消滅公司的法人資格，僅是消滅了其依照我國《公司法》享有的商事權利能力?！盵2]因此，債務清潔是投資人對債務已全部清償?shù)慕Y果的承諾。
（二）涉及到投資人承諾性質(zhì)的爭議
實務中關于投資人承諾性質(zhì)的討論存在以下爭議觀點：
1.保證擔保
關于承諾的性質(zhì)，有觀點認為屬于保證，該保證不因企業(yè)主體注銷而消滅。
在溫忠后與楊桂平、楊交林勞動爭議一審民事判決書（(2019)川0114民初4922號案）中，法院認為，“企業(yè)簡易注銷登記制度是合法的且經(jīng)主管部門認可的市場主體退出機制，該制度簡化了投資人注銷登記手續(xù)，但并未減輕投資人因違法注銷所應承擔的民事責任，反而對投資人提出了更高自律和他律要求?！薄叭绻窘?jīng)合法的清算程序，則債權債務已經(jīng)消滅，自然沒有對公承諾的問題。只有在未依法清算的情況下才有對公承諾的問題，此時債權人仍得依據(jù)《最高人民法院關于適用<中華人民共和國公司法>若干問題的規(guī)定（二）》第11條、第18條、第19條主張非法清算的責任，亦即原本依法清算的各種債務轉化為了法定的賠償責任，對公承諾人正是在這個意義上承擔保證責任的?！盵3]
但根據(jù)現(xiàn)行法律體系，市場主體消失后，其權利義務隨之消滅，承諾人責任是在企業(yè)注銷登記之后才會產(chǎn)生，而企業(yè)注銷后，其原本的權利義務隨之消滅，即主債務不復存在。但是，保證具有從屬性，保證義務為從義務。由此，若將承諾人承諾理解為保證，便出現(xiàn)奇景——主義務與從義務相繼存在，主義務與從義不存在于同一時空。
2.債務加入
關于投資人承諾的性質(zhì)，有觀點認為屬于債務加入。在施瞻東與寧波龍峰儲運股份有限公司、吳杰等保證合同糾紛一審民事判決書（（2011）甬鄞商初字第669號案）中，法院認為，“注銷承諾應屬于一種并存的債務承擔，即股東作出承諾時，公司尚未辦理注銷登記，承諾人作為并存的債務承擔人加入到公司原先的債的關系之中。因為注銷承諾亦可理解為屬置備于工商登記文件中的“對公承諾”，即因工商登記文件是公開的，故將注銷承諾置備于工商登記文件中，就具有了一定的公開、公示性，這種承諾由于公示而轉化成面向不特定人（包括債權人）的承諾。”[4] 由于全體投資人承諾符合并存的債務承擔各項要件，其性質(zhì)為債務加入。
在喬廣義與朱春田、成林杰合同糾紛一審民事判決書（(2020)津0101民初935號案）中，法院認為，“對公承諾符合并存的債務承擔各項要件，三被告作出承諾時，公司尚未辦理注銷登記，法人人格仍然存續(xù)，公司仍然是債的關系中的債務人，三被告作為并存的債務承擔人加入到原先的債的關系?！?/p>
“債務加入由承諾人負擔主債務，債權人對承諾人和原債務人直接發(fā)生債的關系，相互間無主從關系。”[5] 企業(yè)注銷后，清算義務并未解除，承諾人承擔的債務是對清算人及清算義務人義務的承擔。承諾人應對公司債務承擔共同支付責任?！皞鶆粘兄Z是承諾人利他單方法律行為，無需債權人同意即可生效”[6]， 承諾生效，則具有強制履行義務。
3.違反清算義務的連帶清償責任
有學認為，“對公承諾人還可以向登記機關表示自己愿意繼續(xù)承擔清算義務，以換取先行注銷公司。這種情形下他并不承擔財產(chǎn)法意義上的責任，而是一種行為責任，或者說此時對公承諾人代替了清算組。并且在將來違反清算義務時，直接適用清算組責任的規(guī)范?！盵7]清算義務轉化為清算責任，進而轉化為財產(chǎn)責任，包括賠償責任和連帶清償責任。
在三亞中皓廢舊物資回收有限公司其他行政行為非訴執(zhí)行審查行政裁定書（(2020)瓊02行審復2號），法院認為，“《最高人民法院關于民事執(zhí)行中變更、追加當事人若干問題的規(guī)定》規(guī)定，公司未經(jīng)清算即辦理注銷登記，導致公司無法進行清算，申請執(zhí)行人申請變更、追加有限責任公司的股東、股份有限公司的董事和控股股東為被執(zhí)行人，對公司債務承擔連帶清償責任的，人民法院應予支持?！?/p>
我們認為，從現(xiàn)有的規(guī)則來看，不能籠統(tǒng)地將投資人承諾認定為保證或債務加入，因為最終承諾人承擔何種責任仍需要依據(jù)《最高人民法院關于適用<中華人民共和國公司法>若干問題的規(guī)定（二）》的相關規(guī)定確定。關于投資人承諾性質(zhì)的討論，我們傾向于第三種意見，即承諾人承諾履行清算義務，一旦存在不真實陳述，則推定其違反清算義務，并按照清算義務的追責規(guī)則進行追責。
（三）投資人承諾是否免除了清算責任
有觀點認為，全體投資人承諾可以替代清算備案、清算報告，因此，承諾制度是“以擔保替代清算來保障債權人利益”[8]，該觀點存在一定謬誤。清算制度的目的是在市場主體終止時，通過清算程序的程序正義，實現(xiàn)對債權人的公平保護。如前所述，《公司法》并未取消清算制度，因此，清算仍是企業(yè)注銷的必要前提。清算程序包括資產(chǎn)清查、債權申報審查、未了結事項處理、財產(chǎn)分配，債務清潔是清算結果之一。簡易注銷中，全體投資人承諾是對清算后債務清潔的承諾，該承諾是對清算結果的承諾，因此，該承諾包含清算程序與非清算程序（無債務可清理的情況下）實現(xiàn)的債務清潔。
如前所述，承諾人承諾企業(yè)債務清潔，該債務清潔可能通過清算程序實現(xiàn)，也可能無需通過清算程序實現(xiàn)。承諾人承諾債務人債務清潔，對于未經(jīng)清算程序而做的承諾，清算義務人違反法定義務，應承擔清算責任，承諾人應承擔連帶責任；對于經(jīng)清算程序而做的承諾，承諾人承擔確保自行清算符合法定程序的義務。
總之，簡易注銷是根據(jù)企業(yè)債務特點，進行繁簡分類，分別適用相應的程序，簡化清算程序及材料要求。承諾制度并非對清算制度的替代，而是與之形成并存關系，且存在一定交叉。承諾制度免除清算程序的備案、通知及公告等債務清算的形式程序，僅取用債務清理完畢這一清算的實質(zhì)結果，以實現(xiàn)企業(yè)快速退出市場的目的。
（四）投資人承諾不實的后果
對于無法完成清算的企業(yè)，承諾注銷使得該“市場主體在獲得出資人的承諾或其他擔保時，可以直接被允許注銷，實際上是用擔保的方式換取債權人暫不行使權利的諒解，加快企業(yè)市場出清，為當事人提供更高效的選擇。”[9]“在制度設計的價值取向上由安全優(yōu)先向效率優(yōu)先轉變。”[10]
承諾制為債權人維護權益提供了實質(zhì)保障。全體投資人以自身信用，擔保企業(yè)符合簡易注銷的適用條件，“體現(xiàn)了注銷由“背信推定”轉為“誠信推定”的市場經(jīng)濟理念。當企業(yè)隱瞞真實情況、弄虛作假時，《全體投資人承諾書》便成為企業(yè)及股東存在背信行為的證據(jù)，利害關系人可據(jù)此主張相應民事權利。”[11]
（五）關于《公司法》的修改
目前，《公司法》正在修訂，對簡易注銷相關內(nèi)容進行了明確。根據(jù)2021年《公司法（修訂草案）》第二百三十五條規(guī)定，“公司通過簡易程序注銷登記的,全體股東應當對注銷登記前的債務承擔連帶責任?！盵12]
我們承認，此種安排會讓規(guī)則更加明確，但是卻加重了簡易注銷中股東的責任，可能會使得簡易注銷制度成為僵尸制度，原因在于：
（1） 公司成立后從來沒有債權債務關系的微乎其微，往往都會有一些債權債務問題在里面，只不過債權債務問題長期未處理，處于休眠狀態(tài)，成為僵尸企業(yè)。出清這些不具備市場活力的僵尸企業(yè)是簡易注銷制度主要解決的問題，一旦不分情形，讓股東承擔連帶責任，股東擔心無法掌控的風險，會將簡易注銷視為畏途；
（2） 如果簡易注銷后由全體投資人對登記前存在的債務承擔連帶責任，債權人可能在企業(yè)進行債權審查時故意不主張，讓企業(yè)認為不存在債權債務關系，從而進行簡易注銷，卻在簡易注銷之后債權人再主張債權，最終得以追究投資人的責任（如果正常注銷，債權人無法追究投資人的責任），那此時，簡易注銷帶給投資人的不是注銷的便利，而是陷阱；
（3） 擬注銷企業(yè)存在著多個且非一致行動的投資人時，連帶責任的風險會讓未參與經(jīng)營管理的投資人存在非常大的顧慮，從而不會在投資人承諾書上簽字蓋章。
總之，我們認為，如果實行無差別的連帶責任規(guī)則，簡易注銷制度將會被棄置不用，故應當給予自行清算、并且善意地履行清算義務的投資人以免責的空間，從而實現(xiàn)債權人利益保護與投資人積極性激發(fā)之間的平衡。
三、公示及異議規(guī)則
（一）公示及異議規(guī)則的內(nèi)容及目的
公示及異議制度包括以下內(nèi)容：
1. 公示的內(nèi)容是承諾書及注銷登記申請，即公示該企業(yè)擬申請簡易注銷，且債務清潔。
2. 公示的平臺是國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，該網(wǎng)站為政府門戶網(wǎng)站，屬于工商管理部門對外發(fā)布企業(yè)工商信息的指定網(wǎng)站，是工商管理部門的網(wǎng)上窗口，具有一定公信力。
3. 公示對象是政府相關部門及有關利害關系人。政府相關部門可能對企業(yè)存在稅款債權、社保債權等；有關利害關系可能包括職工債權以及其它債權，也可能存在企業(yè)其它未結的事項。
4. 公示和異議的結果決定是否可以注銷企業(yè)。在公示期內(nèi)無相關部門、債權人及其他利害關系人提出異議的，市場主體可以于公示期屆滿之日起20日內(nèi)向登記機關申請注銷登記；對于公告期內(nèi)被提出異議的企業(yè),登記機關應當對其依法作出不予簡易注銷登記的決定。
由上述規(guī)定可見，公示及異議制度的目的是為登記機關的決定提供正當性基礎，由于簡易注銷中登記機關審批職責由實質(zhì)審查轉化為形式審查，因此在全體投資人承諾之外，企業(yè)申請注銷還需要滿足正當程序的要求，即為相關利害關系人權利救濟提供必要途徑，減少行政行為存在的錯誤。
（二）相關部門在公示期間內(nèi)未提出異議是否產(chǎn)生失權的效力
市場監(jiān)管總局《關于進一步推進企業(yè)簡易注銷登記改革的通知》中規(guī)定，“鼓勵有條件的地區(qū)充分運用信息化手段，依托現(xiàn)有政務服務平臺，探索建立全流程一體化企業(yè)注銷登記服務平臺，打通工商、稅務、商務、海關、人民銀行、人力資源社會保障等各有關部門辦理企業(yè)市場退出業(yè)務流程，實現(xiàn)辦事流程清晰透明、企業(yè)信息互通共享，為企業(yè)提供各部門辦理結果反饋、全流程進度跟蹤等功能的電子政務服務。”
考慮到目前信息互通共享正處于建立和完善階段，如果政府相關部門因此未能在異議期內(nèi)提出異議而失權的話，可能會給予惡意逃廢債務的主體以鉆空子的空間。故在當前的信息建設與完善階段，不宜籠統(tǒng)認定政府相關部門因未在異議期內(nèi)提出異議而失權。
但從長遠角度來看，涉及行政部門時，應當貫徹信賴利益保護原則，如《行政許可法》第八條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。”如果政府相關部門已經(jīng)通過信息互通共享知悉了簡易注銷情況，卻未提出異議，擬注銷企業(yè)與投資人形成了政府部門債務需要清償?shù)暮侠硇刨?，在注銷登記后，政府相關部門應無權再主張債權。
（三）公示是否產(chǎn)生債權申報公告的效力
根據(jù)《公司法》第一百八十五條之規(guī)定，“清算組應當自成立之日起十日內(nèi)通知債權人，并于六十日內(nèi)在報紙上公告。債權人應當自接到通知書之日起三十日內(nèi)，未接到通知書的自公告之日起四十五日內(nèi)，向清算組申報其債權。債權人申報債權，應當說明債權的有關事項，并提供證明材料。清算組應當對債權進行登記。在申報債權期間，清算組不得對債權人進行清償?！?nbsp;
《最高人民法院關于適用<中華人民共和國公司法>若干問題的規(guī)定（二）》第十一條之規(guī)定，“公司清算時，清算組應當按照公司法第一百八十五條的規(guī)定，將公司解散清算事宜書面通知全體已知債權人，并根據(jù)公司規(guī)模和營業(yè)地域范圍在全國或者公司注冊登記地省級有影響的報紙上進行公告。清算組未按照前款規(guī)定履行通知和公告義務，導致債權人未及時申報債權而未獲清償，債權人主張清算組成員對因此造成的損失承擔賠償責任的，人民法院應依法予以支持?！?/p>
從上述規(guī)定來看，擬注銷企業(yè)在自行清算中對未知債權人進行公告是必需完成的工作，否則將產(chǎn)生清算組賠償責任。
根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》第二百七十四條規(guī)定，“公告產(chǎn)生送達后果，公告送達為法定送達方式之一?！备鶕?jù)法律規(guī)定，公告送達需通過報紙進行，但隨著網(wǎng)絡技術的普遍推廣，網(wǎng)絡公告可以產(chǎn)生與報紙公告相同的效果，且更高效便捷。在破產(chǎn)清算中，在全國企業(yè)重整信息網(wǎng)與在報紙公告產(chǎn)生相同的法律后果，因此，政府特定網(wǎng)站可以產(chǎn)生公告送達的法律后果。
《市場主體登記管理條例》第三十二條規(guī)定，“市場主體注銷登記前依法應當清算的，清算組應當自成立之日起10日內(nèi)將清算組成員、清算組負責人名單通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)公告。清算組可以通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)發(fā)布債權人公告?！?/p>
在簡易注銷中，公示有公告的形式特征，但是，按照目前的規(guī)則，卻無法賦予其向未知債權人公告的效果，理由是：（1）簡易注銷制度的公示異議期間少于《公司法》規(guī)定的45日。我們注意到，原有規(guī)則規(guī)定的公示異議期間為45日，后改為20日；（2）簡易注銷制度的公示內(nèi)容與《公司法》規(guī)定的公告內(nèi)容不一致，公告內(nèi)容為債權人申報債權提供指引，但是公示的內(nèi)容卻不包括這種內(nèi)容。
我們建議，在未來公司法修訂時，考慮到對于未知債權，企業(yè)不存在逃廢債務的惡意，應當賦予簡易注銷中的公示以公告效力。
四、撤銷注銷登記制度
（一）撤銷注銷登記的主要內(nèi)容
根據(jù)《市場主體登記管理條例》第四十條規(guī)定，“提交虛假材料或者采取其他欺詐手段隱瞞重要事實取得市場主體登記的，受虛假市場主體登記影響的自然人、法人和其他組織可以向登記機關提出撤銷市場主體登記的申請。 登記機關受理申請后，應當及時開展調(diào)查。經(jīng)調(diào)查認定存在虛假市場主體登記情形的，登記機關應當撤銷市場主體登記?！备鶕?jù)《市場主體登記管理條例》第三條第二款規(guī)定，“市場主體登記包括設立登記、變更登記和注銷登記。”
根據(jù)《市場監(jiān)督管理嚴重違法失信名單管理辦法》第十條的規(guī)定，提交虛假材料或者采取其他手段隱瞞重要事實，注銷市場主體登記，且受到較重行政處罰的，應列入嚴重違法失信名單。
工商總局《關于全面推進企業(yè)簡易注銷登記改革的指導意見》中規(guī)定：“企業(yè)在簡易注銷登記中隱瞞真實情況、弄虛作假的,登記機關可以依法做出撤銷注銷登記等處理,在恢復企業(yè)主體資格的同時將該企業(yè)列入嚴重違法失信企業(yè)名單,并通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)公示,有關利害關系人可以通過民事訴訟主張其相應權利。”
因此，對于存在錯誤的簡易注銷，登記機關作出撤銷注銷登記的處理，無疑具備充足的法律依據(jù)。
（二）撤銷注銷登記的必要性
根據(jù)《市場主體登記管理條例》第四十一條的規(guī)定，“有下列情形之一的，登記機關可以不予撤銷市場主體登記：（一）撤銷市場主體登記可能對社會公共利益造成重大損害；（二）撤銷市場主體登記后無法恢復到登記前的狀態(tài)；（三）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。”
根據(jù)《市場主體登記管理條例》第三十一條規(guī)定，“市場主體因解散、被宣告破產(chǎn)或者其他法定事由需要終止的，應當依法向登記機關申請注銷登記。經(jīng)登記機關注銷登記，市場主體終止。市場主體注銷依法須經(jīng)批準的，應當經(jīng)批準后向登記機關申請注銷登記?！备鶕?jù)《民法典》第五十九條規(guī)定，“法人的民事權利能力和民事行為能力，從法人成立時產(chǎn)生，到法人終止時消滅?！币虼耍髽I(yè)注銷后，其市場主體資格消滅，一旦撤銷注銷登記，則有“起死回生”之感。
但是，在實務中，究竟有無必要使得已注銷企業(yè)恢復到注銷登記前的狀態(tài)，抑或能否使其恢復到登記前狀態(tài)？對此，我們認為，在絕大多數(shù)情況下，恢復注銷企業(yè)的市場主體地位是沒有必要的，因為：（1）簡易注銷中由于全體投資人作出注銷決定，已經(jīng)具備了解散事由，主體繼續(xù)存在已無經(jīng)營業(yè)務；（2）由于全體投資人作出承諾且依據(jù)相關規(guī)定還可追究其它主體的責任，企業(yè)的債務有主體承接，如果恢復主體資格將可能導致上述主體以公司人格獨立性為由拒絕承擔責任，反倒不利于債權人利益的保護；（3）如果主體恢復之后需要再進行清算，以追究相關主體的清算責任，對于債權人來說，無疑是走了彎路，增加了成本。
當然，實務中是否存在著有必要讓注銷企業(yè)復活，以便更有利地保障債權人權益的情形，仍然需要繼續(xù)關注。
（三）撤銷注銷登記后投資人承諾的效力
投資人作出承諾是為了企業(yè)能夠注銷登記，如果撤銷注銷登記，投資人作出的承諾是否可以撤回？
對于這個問題，我們認為，由于投資人作出的承諾是對于事實性問題作出的承諾，而一旦出現(xiàn)了隱瞞真實情況、弄虛作假的情況，則意味著投資人作出的承諾內(nèi)容是不真實的。屆時，投資人“違法失信”，依據(jù)承諾所述——“本企業(yè)全體投資人對以上承諾的真實性負責,如果違法失信,則由全體投資人承擔相應的法律后果和責任,并自愿接受相關行政執(zhí)法部門的約束和懲戒”，全體投資人應當承擔相應的法律后果和責任。而承諾的目的就在于此，如果投資人可以撤回承諾，那么承諾將不具有任何價值。
因此，我們認為，在撤銷注銷登記的情況下，投資人作出的承諾仍對投資人具有約束力。
五、權利人主張民事權利的問題
（一）權利人主張民事權利的基礎
工商總局《關于全面推進企業(yè)簡易注銷登記改革的指導意見》中規(guī)定，“對惡意利用企業(yè)簡易注銷程序逃避債務或侵害他人合法權利的,有關利害關系人可以通過民事訴訟,向投資人主張其相應民事責任,投資人違反法律、法規(guī)規(guī)定,構成犯罪的,依法追究刑事責任。”
但是，由于部門規(guī)章無法設定權利義務，市場監(jiān)管總局《關于開展進一步完善企業(yè)簡易注銷登記改革試點工作的通知》第五條規(guī)定，“對于企業(yè)提供虛假材料騙取簡易注銷登記的，有關利害關系人可以依據(jù)《最高人民法院關于適用<公司法>若干問題的規(guī)定（二）》的有關規(guī)定，申請人民法院維護自身合法權益?！睋Q言之，對于投資人或者相關主體追究責任的支持都源于《公司法》中關于解散、清算的相關規(guī)定。
《最高人民法院關于適用<公司法>若干問題的規(guī)定（二）》規(guī)定的責任，既有清算義務人承擔的責任，也有清算組成員承擔的責任，既有賠償責任，也有連帶清償責任。我們認為，應當根據(jù)具體情形判定具體的責任。
（二）關于清算組成員是否承擔責任的問題
正如我們在前文中所述，申請簡易注銷時，全體投資人承諾的內(nèi)容包括債務清潔，即已將債務清理完畢的承諾，也就是說，簡易注銷中雖然在流程上有所簡化，不必進行相關材料的備案，但是仍存在一定的工作要求。而從事這些工作的人員，無論是否冠以清算組成員之名，實際上都是履行清算組成員的職責。
《最高人民法院關于適用<公司法>若干問題的規(guī)定（二）》第二十三條規(guī)定，“清算組成員從事清算事務時，違反法律、行政法規(guī)或者公司章程給公司或者債權人造成損失，公司或者債權人主張其承擔賠償責任的，人民法院應依法予以支持?！钡谑粭l規(guī)定，“公司清算時，清算組應當按照公司法第一百八十五條的規(guī)定，將公司解散清算事宜書面通知全體已知債權人，并根據(jù)公司規(guī)模和營業(yè)地域范圍在全國或者公司注冊登記地省級有影響的報紙上進行公告。清算組未按照前款規(guī)定履行通知和公告義務，導致債權人未及時申報債權而未獲清償，債權人主張清算組成員對因此造成的損失承擔賠償責任的，人民法院應依法予以支持?！?/p>
在簡易注銷的情況下，是否存在清算組成員的責任問題？對此，我們認為，（1）清算組組成沒有備案，無法準確判斷清算組成員的身份；（2）在全體投資人已經(jīng)承諾的情況下，相當于全體投資人已經(jīng)承擔責任；（3）在決策結構上，執(zhí)行投資人的決策是職務行為，因此，對于履行具體職責的人，不宜參照關于清算組成員責任的規(guī)定，追究具體履行職責的相關人員的責任。
當然，如果注銷企業(yè)、投資人與相關人員簽訂了協(xié)議，而相關人員按照約定應當承擔責任的，屬其內(nèi)部責任分擔問題，投資人在承擔責任之后可向相關人員追索。
（三）實際進行清算的情況下投資人承擔責任的問題
許多簡易注銷的企業(yè)，已經(jīng)進行了清算活動，包括了結未了結的事項、處置資產(chǎn)、處理債權債務、分配剩余財產(chǎn)。當然，清算中可能存在著一定的瑕疵，比如，部分債權人未接收到通知，資產(chǎn)處置時處置了非注銷企業(yè)的資產(chǎn)，分配剩余財產(chǎn)時損害了部分投資人的利益。
在這種情況下，投資人究竟承擔何種責任，是損害賠償責任？還是連帶清償責任？前者是一種侵權責任，后者是對于公司法人人格的概括性否定。
《最高人民法院關于適用<公司法>若干問題的規(guī)定（二）》第二十條規(guī)定，“公司解散應當在依法清算完畢后，申請辦理注銷登記。公司未經(jīng)清算即辦理注銷登記，導致公司無法進行清算，債權人主張有限責任公司的股東、股份有限公司的董事和控股股東，以及公司的實際控制人對公司債務承擔清償責任的，人民法院應依法予以支持。公司未經(jīng)依法清算即辦理注銷登記，股東或者第三人在公司登記機關辦理注銷登記時承諾對公司債務承擔責任，債權人主張其對公司債務承擔相應民事責任的，人民法院應依法予以支持?！蔽覀冋J為，簡易注銷是允許自行清算的，因此，如果投資人能夠證明企業(yè)確實開展了清算活動，則不宜直接認定全體投資人承擔清償責任。
我們認為，既然簡易注銷允許自行處理債權債務，就應當參照一般的清算標準對企業(yè)做出的要求，不宜科以過重的責任，否則可能讓簡易注銷程序因被頻繁追究責任而喪失其獨立的價值。對于已經(jīng)實際進行債權債務清理的簡易注銷企業(yè)，我們建議按照過錯歸責的原則追究投資人的責任，具體包括：（1）對于已知債權人收到申報通知后不申報債權的，嗣后再主張債權，不宜支持；（2）對于注銷企業(yè)未知的債權人，應當按照本文前文建議，在公司法修改時將簡易注銷的公示轉化為對未知債權人的公告，對于未申報債權的債權人，應當產(chǎn)生失權的法律效果。
（四）承諾的清償義務起算問題
李曙光教授認為，“應當建立法院與工商行政部門的聯(lián)動機制，逐步探索在行政機關按照程序規(guī)定完成企業(yè)簡易注銷登記，且無證據(jù)證明投資人故意逃債的情形下，仍有未清償?shù)膫鶛嗳?，超出一定的期限后，應當以判決的形式承認行政注銷的效力，以使得簡易注銷具有與一般注銷同等信賴利益，實現(xiàn)簡易注銷的制度設計初衷。”[13]
我們認為，獨立的采取判決的形式確認簡易注銷的效力，有一些疊床架屋之感，而且在簡易注銷后，如果沒有主體提出訴訟請求，法院主動確認或者由登記部門提起確認都會增加司法成本或行政成本。在實務中，最常見的是債權人主動提起訴訟，要求投資人或相關主體（例如實際控制人）承擔責任，此時，最佳解決途徑是利用債權人提起訴訟時已過訴訟時效進行抗辯。
目前，對于投資人在簡易注銷中的義務如何起算訴訟時效問題，并沒有明確的規(guī)定，在實務中可能存在幾種做法：（1）自注銷登記之日起算；（2）自承諾作出之日起算；（3）自原債務訴訟時效起算之日起算，原債務訴訟時效未確定的，自注銷登記或公示之日起算。我們認為，由于投資人承諾并不能被視為放棄注銷企業(yè)的訴訟時效抗辯權，也不能被視為對特定債務的承認與負擔，因此不宜在已有承諾作出之日起算訴訟時效；在債權人沒有任何行使權利的主動行為時，僅以注銷登記就中斷訴訟時效，無疑讓債權人“躺平得利”，有違訴訟時效制度的立法本意。我們建議采取第三種方法：自原債務訴訟時效起算之日起算，并未增加債權人的負擔，也有利于盡早給予作出承諾的投資人以穩(wěn)定的預期；若原債務訴訟時效不確定，破產(chǎn)清算和強制清算制度以受理日作為債務履行到期日。企業(yè)簡易注銷制度可以借鑒，以注銷登記或公示之日起算訴訟時效，兩者之中，我們更傾向按照公示之日起算。
六、結語
簡易注銷制度，由試點探索至全國推廣，由地方經(jīng)驗上升為行政法規(guī)，并促使《公司法》修改時與之契合，體現(xiàn)了制度創(chuàng)新中的“中國智慧”。簡易注銷制度仍有完善的空間，最終實現(xiàn)便利注銷與防范惡意注銷、債權人的合法權益保護與投資人的善意預期保護之間的平衡，避免按下葫蘆浮起瓢。我們期待，簡易注銷制度能更加地完善、更有力地落實，實現(xiàn)僵尸企業(yè)快速出清、市場主體登記有序、營商環(huán)境進一步優(yōu)化。
注：文章為作者獨立觀點，不代表資產(chǎn)界立場。
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