作者：任莊主

來源：濤動(dòng)宏觀（ID：jinrongjianghu123123）

【正文】

2020年下半年以來陸續(xù)發(fā)生的地方國企債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)集體暴露事件（如河南永煤、華晨、海航、河北冀中等）使得地方國企債務(wù)問題引起市場(chǎng)廣泛關(guān)注，金融委、央行、證監(jiān)會(huì)以及國資委等相關(guān)部門亦均針對(duì)此專門出臺(tái)了相關(guān)文件給予規(guī)范。事實(shí)上從目前債券市場(chǎng)來看，地方國企債券存量數(shù)量達(dá)到21222只、存量規(guī)模更是高達(dá)16.77萬億（其中公司債和中票短融分別達(dá)6.03萬億和6.11萬億），在整個(gè)非金融企業(yè)債券市場(chǎng)中居于重要地位，影響非常大。

一、國資委：把防范地方國企債券違約，作為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的重中之重

2021年3月26日，國資委官網(wǎng)正式公布《關(guān)于加強(qiáng)地方國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱18號(hào)文）。18號(hào)文的簽發(fā)時(shí)間為2021年2月28日，實(shí)際上已于近日下發(fā)給各地方國資委。

18號(hào)文的重要性在于這是專門針對(duì)地方國企債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的第一份政策文件，并明確指出將“化解國企債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為重中之重”。其基本原則是要求地方國資委參照央企債務(wù)管控的做法。

實(shí)際上在2021年2月23日國新辦舉行的國企改革發(fā)展情況新聞發(fā)布會(huì)上，國資委便提出“正研究制定加強(qiáng)地方國企債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控工作的指導(dǎo)意見”。實(shí)際上相較于新聞發(fā)布會(huì)上針對(duì)地方國企債務(wù)提及的“三個(gè)結(jié)合”，18號(hào)文在具體舉措上比較具體和明確，特別提及和細(xì)化了企業(yè)隱性債務(wù)防控問題。

政策層面的整體基調(diào)仍是基于風(fēng)險(xiǎn)防控角度，對(duì)打破剛兌這一方面是基本認(rèn)可，即通過風(fēng)險(xiǎn)出清實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰是資本市場(chǎng)的正常運(yùn)行機(jī)制、投資機(jī)構(gòu)切實(shí)提高風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的定價(jià)能力，風(fēng)險(xiǎn)該暴露就暴露、該破產(chǎn)就破產(chǎn)。

（一）兌付有困難的企業(yè)：可采用展期、置換以及信用保障基金等方式化解

1、18號(hào)文明確對(duì)于按期兌付確有困難的企業(yè)，需要通過債券展期、置換等方式主動(dòng)化解風(fēng)險(xiǎn)，亦可借鑒央企信用保障基金模式化解風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)該說這對(duì)投資人而言并不是好消息，畢竟展期和置換需要包括金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的投資人給予充分配合（比如河北的華夏幸福）或者說給予一定讓步。

2、這里所提及的央企信用保障基金則需要關(guān)注。2020年7月24中國國新控股（央企）聯(lián)合31家央企（具體包括中國誠通、中國國新、航空工業(yè)集團(tuán)、中石油、中石化、中海油、國家電網(wǎng)、華能、大唐、華電、國家電投、國家能源集團(tuán)、中國移動(dòng)、中化集團(tuán)、中國建筑、國投、中國建材、中國中鐵、中國鐵建、中交集團(tuán)、保利集團(tuán)）共同出資發(fā)起設(shè)立央企信用保障基金（總規(guī)模為1000億元、首期規(guī)模為100億元），該基金專項(xiàng)用于化解和處置央企債券風(fēng)險(xiǎn)的備用資金，其成立的目的主要有兩個(gè)（即化解風(fēng)險(xiǎn)和企業(yè)增信）。實(shí)際上2020年12月23日中國鐵路物資集團(tuán)完成的10億元私募債發(fā)行正是得益于央企信用保障基金出具的支持函，與此同時(shí)2020年12月23日中交路橋建設(shè)所發(fā)行的10億元中票也是在央企信用保障基金的支持下降低了約20個(gè)BP的發(fā)債成本。

3、在地方國企債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控和化解中，18號(hào)文也建議各地區(qū)參照央企信用保障基金的方式設(shè)立地方國企信用保障基金，以用于風(fēng)險(xiǎn)化解和市場(chǎng)增信。我們理解地方國企信用保障基金可能會(huì)在地方國有資本投資、運(yùn)營公司的牽頭之下成立，由當(dāng)?shù)貙?shí)力較強(qiáng)、排名靠前的地方國企募集成立。當(dāng)某家地方國企出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，地方國企信用保障基金可出面進(jìn)行流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)化解或進(jìn)行增信。

（二）重點(diǎn)關(guān)注兩類企業(yè)

1、對(duì)于已經(jīng)發(fā)生違約的企業(yè)，則需通過盤活土地、出售股權(quán)等存量資產(chǎn)的方式補(bǔ)充資金達(dá)成和解方案，防止發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)踩踏和外溢，避免出險(xiǎn)企業(yè)影響整個(gè)地區(qū)的市場(chǎng)信用。

2、對(duì)于無力化解、確需破產(chǎn)的企業(yè)，其重點(diǎn)在于避免逃廢債，要及時(shí)、準(zhǔn)確披露股東或?qū)嵖厝俗兏?、資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、新增大額債務(wù)等重大事項(xiàng)。

三、首先要將高風(fēng)險(xiǎn)地方國企識(shí)別出來，并采取高壓管控手段監(jiān)控

防控地方國企債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的首要任務(wù)是將負(fù)債率過高、流動(dòng)性緊張的企業(yè)識(shí)別出來（以下稱高風(fēng)險(xiǎn)地方國企），并納入重點(diǎn)管控名單（這里需要考慮綜合債務(wù)水平、負(fù)債結(jié)構(gòu)、盈利能力、現(xiàn)金保障、資產(chǎn)質(zhì)量和隱性債務(wù)等因素），采取高壓管控手段，具體包括：

（一）完善重點(diǎn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)監(jiān)測(cè)臺(tái)賬、逐月跟蹤分析。

（二）嚴(yán)格審核高風(fēng)險(xiǎn)地方國企的債券發(fā)行方案，實(shí)施債券發(fā)行年度計(jì)劃管理。對(duì)于這類企業(yè)，繼續(xù)進(jìn)行融資的流程和手續(xù)會(huì)比較麻煩。

（三）地方國企還應(yīng)嚴(yán)格限定所屬子企業(yè)債券的發(fā)行條件。

（四）參照央企發(fā)債管理規(guī)定，對(duì)納入債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)管控范圍的企業(yè)實(shí)行比例限制（想發(fā)債沒那么容易了）。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，比例約束大致包括，

1、擬發(fā)債企業(yè)自身發(fā)行債券累計(jì)余額（包括企業(yè)債、公司債、中期票據(jù)、可轉(zhuǎn)債、短融）不得超過其所有者權(quán)益（包括少數(shù)股東權(quán)益）的40%。

2、擬發(fā)債企業(yè)自身與其直接或間接控股子公司發(fā)行債券累計(jì)余額之和不得超過該企業(yè)所有者權(quán)益（包括少數(shù)股東權(quán)益）的40%。

3、平臺(tái)公司為其他企業(yè)發(fā)行債券提供擔(dān)保的，按擔(dān)保額的三分之一計(jì)入該平臺(tái)公司已發(fā)債余額。

4、關(guān)于募資用途用于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的，累計(jì)發(fā)行余額不超過項(xiàng)目總投資的60%（棚戶區(qū)改造項(xiàng)目不超過項(xiàng)目總投資的70%）；用于收購產(chǎn)權(quán)（股權(quán)）的，比照60%執(zhí)行；用于償還銀行貸款的，不受該比例限制；用于補(bǔ)充營運(yùn)資金的，不超過發(fā)債總額的20%。

5、其它還包括對(duì)企業(yè)債券占帶息負(fù)債比例、短期債券占全部債券比例等實(shí)施分類管理和限制。

四、首次明確加強(qiáng)地方國企隱性債務(wù)的管控舉措：嚴(yán)控表外、永續(xù)債和對(duì)外擔(dān)保

18號(hào)文除明確要督促企業(yè)轉(zhuǎn)變過度依賴舉債投資做大規(guī)模的發(fā)展理念，通過控投資、壓負(fù)債、增積累、引戰(zhàn)投、債轉(zhuǎn)股等方式降杠桿減負(fù)債外，還特別明確了降低企業(yè)隱性債務(wù)的管控舉措，和2020年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議布置的任務(wù)遙相呼應(yīng)。具體看，18號(hào)文將隱性債務(wù)納入綜合考慮因素，即嚴(yán)控地方國企通過表外、永續(xù)債等方式融資，并嚴(yán)格限制對(duì)外擔(dān)保、避免交叉?zhèn)鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）嚴(yán)控資產(chǎn)出表、表外融資等行為。

（二）對(duì)永續(xù)債券、永續(xù)保險(xiǎn)、永續(xù)信托等權(quán)益類永續(xù)債和并表基金產(chǎn)品余額占凈資產(chǎn)的比例進(jìn)行限制。

（三）嚴(yán)控對(duì)外擔(dān)保，即對(duì)有產(chǎn)權(quán)關(guān)系的企業(yè)按股比提供擔(dān)保，原則上不對(duì)無產(chǎn)權(quán)關(guān)系的企業(yè)提供擔(dān)保，嚴(yán)控企業(yè)相互擔(dān)保等捆綁式融資行為。

（四）規(guī)范平臺(tái)公司重大項(xiàng)目的投融資管理，嚴(yán)控平臺(tái)公司缺乏交易實(shí)質(zhì)的變相融資行為。

五、規(guī)范資金用途、嚴(yán)禁過度融資

（一）督促地方國企募集的資金要用到戰(zhàn)略安全、產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、國計(jì)民生、公共服務(wù)等關(guān)鍵領(lǐng)域和重要行業(yè)，原則上要確保投資項(xiàng)目的回報(bào)率高于資金成本。

（二）資金用途應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國家金融監(jiān)管政策，嚴(yán)禁過度融資形成資金無效淤積，嚴(yán)禁資金空轉(zhuǎn)、脫實(shí)向虛，嚴(yán)禁挪用資金、違規(guī)套利。

（三）探索對(duì)企業(yè)重大資金支出開展動(dòng)態(tài)監(jiān)控。

六、深化國企改革

（一）強(qiáng)化“兩金”管控、“兩資”處置以及“兩非”剝離

歸結(jié)起來實(shí)際上就是指推動(dòng)地方國企的戰(zhàn)略性重組和專業(yè)化融合，具體看是指加強(qiáng)“兩金”管控（應(yīng)收賬款和存貨）、“兩資”（低效資產(chǎn)和無效資產(chǎn)）處置、兩非（非主業(yè)和非優(yōu)勢(shì)）業(yè)務(wù)剝離以及虧損企業(yè)治理。

這里的“兩金”主要是指應(yīng)收款和存貨（以建筑類國企為主），加強(qiáng)“兩金”管控實(shí)際上是指增加收款比例、減少存貸積壓，以提高資產(chǎn)質(zhì)量和流動(dòng)性。

（二）管住低毛利貿(mào)易、金融衍生品、PPP、虛假貿(mào)易等重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

嚴(yán)控低毛利貿(mào)易、金融衍生品、PPP等高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，嚴(yán)禁融資性貿(mào)易和“空轉(zhuǎn)”“走單”等虛假貿(mào)易業(yè)務(wù)，管住生產(chǎn)經(jīng)營重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

實(shí)際上2017年以來，國資委便一再嚴(yán)令禁止違規(guī)的融資性貿(mào)易（一定程度上扮演著中小企業(yè)的“銀行”角色）。例如，2017年3月國資委便明確將嚴(yán)格控制盲目投資、嚴(yán)格禁止單純?yōu)閿U(kuò)大規(guī)模的融資性貿(mào)易，同年3月22日國資委通報(bào)了中國鐵路物資集團(tuán)（即前面提及的央企信用保障基金案例）國有資產(chǎn)重大損失案（融資性貿(mào)易便是主因），2017年4月國資委發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步排查中央企業(yè)融資性貿(mào)易業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的通知》明確提出加快淘汰低水平、低毛利貿(mào)易業(yè)務(wù)。

七、重點(diǎn)關(guān)注五類國企的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題

（一）東北地區(qū)的國企，既需要處理歷史遺留問題又面臨著大量的資金需求，其“僵尸企業(yè)”職工安置、國企退休職工安置等方面均需要大量資金支出，同時(shí)很多東北國企還存在企業(yè)辦社會(huì)、負(fù)債率高、虧欠職工工資、“三金”欠賬、債務(wù)大、富余人員多、就業(yè)壓力大等問題，自我積累與發(fā)展能力嚴(yán)重不足。

（二）高碳行業(yè)的國企，這類領(lǐng)域的企業(yè)在中長期角度來看與政策導(dǎo)向不符，雖然傳統(tǒng)產(chǎn)能升級(jí)改造、綠色投入的對(duì)象亦主要集中在這些領(lǐng)域，會(huì)享受到不少政策支持，但很多問題也會(huì)在這些領(lǐng)域暴露、產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)問題。

（三）資產(chǎn)負(fù)債率處于高位、流動(dòng)性較為緊張以及層級(jí)較低的國企，這類企業(yè)一方面會(huì)被納入地方國企債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)監(jiān)測(cè)名單，意味著后續(xù)這類企業(yè)的對(duì)外融資將會(huì)受到嚴(yán)格管控、履行嚴(yán)格報(bào)批程序、融資渠道不暢，同時(shí)地方國企的子企業(yè)債券融資亦會(huì)受到限制。

（四）關(guān)注開展融資性貿(mào)易的國企，這類國企的資金鏈通常受上下游影響較大，且資產(chǎn)負(fù)債的穩(wěn)定性較差，是政策嚴(yán)打?qū)ο蟆?/p>

（五）重點(diǎn)關(guān)注信用評(píng)級(jí)低、集中到期債券規(guī)模大、現(xiàn)金流緊張、經(jīng)營嚴(yán)重虧損企業(yè)的債券違約風(fēng)險(xiǎn)，這也是18號(hào)文所特別提及的。

注：文章為作者獨(dú)立觀點(diǎn)，不代表資產(chǎn)界立場(chǎng)。

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原標(biāo)題： 地方國企債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控全解