城市更新自2019年12月17日中央經(jīng)濟工作會議被首次提出后，城市更新迎來政策的密集發(fā)布期。

2020年11月，住建部部長王蒙徽發(fā)表署名文章《實施城市更新行動》，提出建設宜居、綠色、韌性、智慧、人文城市的城市更新行動。

2021年3月，“城市更新”首次寫入總理政府工作報告。來到8月，風云變幻。住建部發(fā)布《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題》的通知，否定城市更新沿用過度房地產(chǎn)化的開發(fā)建設方式，明確堅持“留改拆”并舉，劃定“2255”底線。一時間城市更新仿佛被按下“暫停鍵”。

但隨后在2021年11月4日，住建部又發(fā)布《關于開展第一批城市更新試點工作的通知》，通過探索城市更新因地制宜的工作機制，加深城市更新對于賦能城市發(fā)展發(fā)揮的多重功能。

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回頭看來，可以發(fā)現(xiàn)，國家在城市更新上一直持鼓勵支持態(tài)度，從最新各地的政府報告中可見一斑。

2022年開年以來，超過30個省市政府，在工作報告中提及施行城市更新相關行動，內(nèi)容既涵蓋老舊小區(qū)、街區(qū)的綜合整治提升，城市道路與管網(wǎng)改造升級，舊公園改造，加強歷史文化保護等傳統(tǒng)項，也覆蓋到了建立城市體檢評估機制、構(gòu)建“15 分鐘生活圈”、數(shù)字賦能城市智慧管理等新內(nèi)容。

今年兩會，國家總理李克強又再一次在報告中提到“提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，有序推進城市更新”，因此，禁止大拆大建更像是政策糾偏，是政策對于市場端隨意砍伐古樹、為實現(xiàn)項目獲利而大舉征拆遷等一系列粗暴動作做出的回應，目的是讓城市更新回歸利國惠民的初衷。

此前，由于大家對城市更新這一概念相對陌生，還多停留在認知層面，嘗試去理解這一新鮮事物。但是伴隨著當前城市更新行動深度廣度不斷加大，今年兩會，各位代表已經(jīng)開始針對實質(zhì)性推動城市更新項目，提出更新操作層的建議和話題。

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資金端口，全國人大代表、四川省住建廳廳長何樹平就建議“設立國家城市更新基金，探索新型可持續(xù)模式”。針對城市更新存在的水平不高、資金缺口大籌集難等問題，由財政出資設立國家城市更新基金，拓寬融資渠道，通過母子基金架構(gòu)，對項目的全過程進行管理，為融資、規(guī)劃、建設、運營提供全方位服務，以此實現(xiàn)顯著提升財政資金的撬動作用，破除城市更新資金瓶頸。

參與主體端，全國人大代表、中建五局總承包公司項目質(zhì)量總監(jiān)鄒彬，針對目前城市更新存在相關政策尚不完善、涉及利益主體眾多、規(guī)劃審批程序復雜、資金需求大、建設周期長和收益回報不確定等現(xiàn)象，建議政府鼓勵社會資本從規(guī)劃設計、投資、研發(fā)、建設、運營等全產(chǎn)業(yè)鏈上深度參與城市更新項目，鼓勵大型國有企業(yè)通過多種方式參與更新改造，發(fā)揮其全產(chǎn)業(yè)鏈、全專業(yè)優(yōu)勢。

隨著城市更新工作在各地不斷地探索、試點，各地的政府和企業(yè)對于城市更新的認知也越來越深刻，把握得越來越準確，一些開展城市更新較快的城市都在推進城市更新相關立法，并且逐漸形成地方特色。

1、上海：區(qū)域統(tǒng)籌，點狀突破

雖然在深圳和上海的城市更新條例中，都提到區(qū)域統(tǒng)籌的概念，但解讀文件后可以發(fā)現(xiàn)，上海對于區(qū)域統(tǒng)籌，做出了更明確和高規(guī)格的要求。

首先是引入“統(tǒng)籌主體”概念，統(tǒng)籌推進更新區(qū)域內(nèi)的城市更新活動。圍繞“統(tǒng)籌主體”，建立了統(tǒng)籌主體遴選機制，賦予更新統(tǒng)籌主體參與規(guī)劃編制、實施土地前期準備、配合土地供應、統(tǒng)籌整體利益等職能。一系列配套措施體現(xiàn)出的是上海市政府放權(quán)賦能，展現(xiàn)推動城市更新工作的決心和謀劃。

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上海也力求點狀突破?？臻g上的突破是在《條例》最后做出“浦東新區(qū)城市更新特別規(guī)定”，鼓勵浦東探索空間垂直利用、復合利用，加強舊區(qū)改造，盤活產(chǎn)業(yè)用地方面的創(chuàng)新機制、模式。

實踐中，上海地產(chǎn)組織多家地方國企入局上海城市更新基金，聚焦于支持開展上海市城區(qū)的舊城改造、歷史風貌保護、租賃住房等城市更新項目，緩解企業(yè)“三道紅線”壓力

此外還有“場所聯(lián)動”股權(quán)轉(zhuǎn)讓新機制，加權(quán)匯總規(guī)劃實施方案評審得分和競價得分，最終確定合作企業(yè)，實現(xiàn)了綜合土地市場與產(chǎn)權(quán)市場特色的擇優(yōu)遴選招商目標。這其實也能夠加快政府端財政資金回籠，緩解區(qū)級政府的財政壓力。

2、深圳：唯一提及“拆除重建”

在《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》中，拆除重建類具體是指通過綜合整治方式難以改善或者消除條例第二條第二款（環(huán)境惡劣或者存在重大安全隱患）規(guī)定的情形，需要拆除全部或者大部分原有建筑物，并按照規(guī)劃進行重新建設的活動。這與8月31日住建部禁止大拆大建的文“似乎沖突”，拆除重建類項目就不能推進了嗎？其實不然。

首先，住建部在“嚴格控制20%規(guī)模拆除”時，有一個前提是“除違法建筑和經(jīng)專業(yè)機構(gòu)鑒定為危房且無修繕保留價值的建筑外”。

深圳的實際情況存在大量的違章建筑，合法外的建筑比例超50%，并不含在拆除20%的限定范圍內(nèi)。

其次，文件受法律效力和時間效力等影響，一般而言，法律的效力層級為：法律 > 行政法規(guī) > 地方性法規(guī) > 部門規(guī)章 > 規(guī)范性文件，《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》屬于地方性法規(guī)，《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》是住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布的，屬于規(guī)范性文件，所以從效力級別上，前者高于后者的。

最后是由城市特殊性決定，作為國內(nèi)最早進入城市更新的城市，中國特色社會主義先行示范區(qū)的建設目標、遠超國際警戒線的土地開發(fā)強度（47%）、10倍以上的全國平均人口增長水平等現(xiàn)實情況，使得深圳完全有必要走一條勇于創(chuàng)新、經(jīng)濟高效的更新路。

因此，短期內(nèi)深圳的拆除重建項目可能會進程受阻，但是形勢如此，未來發(fā)展已是必然。

3、廣州：“標圖建庫”，“融資、復建”，舊村改造在進行

城市更新一直都面臨界定不清晰的問題，而“標圖建庫”就很好的解決了城市更新項目的“身份”問題。

“標圖”是指每宗擬改造地塊在衛(wèi)星影像圖、土地利用現(xiàn)狀圖、土地利用規(guī)劃圖上進行標注，“建庫”則是指將各地級以上市將標圖成果報送省國土資源技術(shù)中心，錄入省國土資源信息庫，建立“三舊”改造地塊數(shù)據(jù)庫。

通過“標圖建庫”，形成三舊圖斑并獲取標圖建庫號，成為界定城市更新項目的重要依據(jù)。

此外，由于已標圖建庫區(qū)域通常不規(guī)整不成片，出現(xiàn)邊角地、夾心地、插花地（“三地”）的情況，不利于片區(qū)統(tǒng)籌，整體開發(fā)。因此在政策中規(guī)定該“三地”可不受上蓋物占30%比例限制，可與與主體地塊一并申請納入標圖建庫范圍，妥善解決了實際操作層面問題。

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廣州在舊村改造類的城市更新項目中，引入了“復建區(qū)”和“融資區(qū)”兩大概念。復建區(qū)指的是舊村改造中，為村民重建的居住區(qū)，融資區(qū)則給到開發(fā)商進行開發(fā)。

根據(jù)廣州市政策文件，項目分期改造時，應當按照“復建區(qū)”優(yōu)先于“融資區(qū)”的順序安排，或每期將安置地塊與融資地塊結(jié)合安排，但首期應當優(yōu)先建設安置房。且居住用地內(nèi)的公共設施需要在規(guī)劃地塊建設總量完成50％前建設完畢。

此舉首先保障了村民在回遷后擁有較好的住房條件，實現(xiàn)城市更新項目的初衷。此外，《廣州市城市更新片區(qū)策劃方案編制和報批指引》進一步要求“對融資地塊開展樓面地價評估，以五家以上（含五家）評估機構(gòu)評估結(jié)果確定融資樓面地價”。此舉在降低村改風險的同時，其實也是監(jiān)督和幫助企業(yè)算好更新賬。

引用清華大學教授尹稚的一段話：“去年（2021）是建黨一百周年，一百年前的中國是一個百年未有之大變局情況下為民族解放、國家獨立而奮斗的波瀾壯闊的進程，走了一百年。

當下我們又面臨新一輪的變局，過緊日子也好，市場艱難也好，其實是在更高平臺上求發(fā)展，求壯大的一個大的格局”。

城市更新作為與城市發(fā)展息息相關的事業(yè)，何嘗不是如此？伴隨無序膨脹的行業(yè)發(fā)展顯然不是大家所期許的，因此當前城市更新正在經(jīng)歷政策緊約束和地產(chǎn)行業(yè)陣痛中蛻變、升華。

相信未來，城市更新仍是一片光明。