作者：克而瑞研究中心

來源：丁祖昱評樓市（ID：dzypls）

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作自2016年起開始正式推進，2018年，國務(wù)院辦公廳又進一步印發(fā)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑管理辦法》，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策升級，允許深度貧困地區(qū)節(jié)余指標跨省調(diào)劑，建設(shè)用地指標流動提速發(fā)展，如山東在開展跨省指標調(diào)劑之后指標流入量增長了2倍以上。

1.1 城市建成區(qū)加速擴張

伴隨著城鎮(zhèn)化的加速推進，有限的土地空間已經(jīng)不能適應(yīng)人民生產(chǎn)和生活的需要，城市建成區(qū)擴張成為經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇。2018年底全國城市建成區(qū)面積達58456平方公里，較2011年增加了34%，建成區(qū)規(guī)模擴張迅速。

但由于我國長期實行土地用途管制制度和嚴格的耕地保護制度,各地方政府在經(jīng)濟發(fā)展的過程中普遍面臨城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標供給不足的情況，尤其在就業(yè)崗位和薪資水平相對較高的一二線城市，在人才新政的利好之下人口規(guī)模迅速擴張，建設(shè)用地指標的缺口更為凸顯。

圖：2011-2018年全國城市建成區(qū)面積（平方公里）

1.2 從省內(nèi)跨市到跨省遷徙

用地指標流動主要有兩個大的時間點，一是2016年的省內(nèi)跨市流動，國務(wù)院在2016年出臺的省域城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機制允許大城市與有結(jié)余建設(shè)用地指標的城市進行交易增加本市集體建設(shè)用地指標，進而緩解土地供應(yīng)緊張的問題。

二是2018年正式印發(fā)的跨省流動方案，該方案最先在2017年年末在四川試點執(zhí)行，正式成文在2018年，為年國務(wù)院辦公廳進一步印發(fā)的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑管理辦法》，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策升級，允許深度貧困地區(qū)節(jié)余指標跨省調(diào)劑，調(diào)出地區(qū)限定在“三區(qū)三州”及其他深度貧困縣，根據(jù)經(jīng)濟承擔(dān)能力，確定北京、上海、天津、江蘇、浙江、廣東、福建、山東8個?。ㄊ校橹饕獛头鍪》?，并鼓勵多買多用?？紤]到主要幫扶省份的人口增速明顯加快，建設(shè)用地指標不足的困境依然較大，未來建設(shè)用地指標的流動有望進一步提速。

以東部人口大省山東為例，自2016年增減掛鉤在全國啟動以來，節(jié)約指標流入量連續(xù)多年上升，尤其是2018年跨省調(diào)劑開始之后，增量更是突出，高達3.8萬畝，較2017年增長率高達225%，并且這種趨勢在2019年依然延續(xù)，并創(chuàng)下年度新高。

圖：2016-2020年山東省增減掛鉤節(jié)余指標流入量（畝）

數(shù)據(jù)來源：山東省自然資源廳

隨著增減掛鉤的穩(wěn)步推進，指標流轉(zhuǎn)模式日趨成熟，逐漸成為解決建設(shè)用地不足的主要渠道，尤其是目前已經(jīng)成為經(jīng)濟相對發(fā)達、城市建設(shè)用地需求較旺盛的山東、江蘇、安徽等東部省份，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模遙遙領(lǐng)先；但經(jīng)濟欠發(fā)達的中西部省份指標流入相對較少，典型如黑龍江、云南增減掛鉤量均在4000畝以下，指標流轉(zhuǎn)量相對較小。就省內(nèi)數(shù)據(jù)來看，廣州、合肥、成都等經(jīng)濟基礎(chǔ)較好，人口吸引力較強的一二線城市更為依賴增減掛鉤指標流轉(zhuǎn)。

2.1 省內(nèi)、跨省流轉(zhuǎn)步入并行發(fā)展期

繼四川省率先在2016年實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標省內(nèi)跨市域流轉(zhuǎn)后，這一模式逐漸在全國主要縣域推廣，各地指標交易成交金額屢創(chuàng)新高。湖北省自2017年增減掛鉤指標首次突破縣域交易以來，湖北省共舉辦3場城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標公開交易，成交總金額突破百億元。

其中，2018年第二批次19329.591畝城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標共拍得59.09億元，成交單價30.57萬元/畝。之后增減掛鉤政策在2018年進一步升級，由省內(nèi)流轉(zhuǎn)擴充至跨省流轉(zhuǎn)，四川依然走在前列，在全國率先實現(xiàn)跨省域流轉(zhuǎn)，自此，跨省流轉(zhuǎn)和省內(nèi)流轉(zhuǎn)并駕齊驅(qū)，進入并行發(fā)展期。

以山東為例，自2016年開展增減掛鉤工作以來，有超過半數(shù)的流轉(zhuǎn)土地指標來自于市內(nèi)，此外省內(nèi)跨市的占據(jù)一成，而跨省流入的則占到四成左右。

圖：山東省各類流轉(zhuǎn)分布變動情況（按流入地，單位：公頃）

數(shù)據(jù)來源：山東省自然資源廳

2.2 一二線城市更為依賴用地指標流轉(zhuǎn)

就省內(nèi)數(shù)據(jù)來看,一二線城市由于經(jīng)濟基礎(chǔ)較好，人口吸引力較強，人均用地指標較為緊張，但由于城市土地用途管制制度和嚴格的耕地保護制度，使得這些城市更為依賴用地指標流轉(zhuǎn)。典型如西安、廣州、合肥、成都、南京、南寧等城市，獲得的省內(nèi)流轉(zhuǎn)指標占其全省總量的比重均超過四成；當然也有例外，譬如山東的濟南和青島兩城，增減掛鉤土地流轉(zhuǎn)量還比不上省內(nèi)濰坊、濟寧等其他三四線城市。

為了直觀對比典型城市用地指標流轉(zhuǎn)對城市建設(shè)用地供應(yīng)的貢獻，我們將這些城市2016年以來的指標累計調(diào)入量與2020年全年建設(shè)用地計劃供應(yīng)量進行對比，可見這些城市大多已處于高位。典型如合肥，2016年以來，省內(nèi)指標流轉(zhuǎn)至合肥市本級的量高達1973公頃，這一體量達到2020合肥市本級計劃供應(yīng)2037公頃的97%。

數(shù)據(jù)來源：各地區(qū)自然資源廳、各城市自然資源和規(guī)劃局

不僅僅是省內(nèi)流轉(zhuǎn)，2018年才開啟的省外流轉(zhuǎn)對于土地供應(yīng)的影響也不容小覷，以廣州為例，其跨省指標調(diào)劑量高達276公頃，占2020年廣州建設(shè)用地計劃供應(yīng)規(guī)模的14%，對緩解城市建設(shè)用地指標不足起到積極的作用。

增減掛鉤節(jié)余指標調(diào)入價格根據(jù)地區(qū)差異相應(yīng)確定，價格高低基本上與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平正相關(guān)，并且跨省和省內(nèi)調(diào)劑價格差異不大。但就區(qū)域來看，江蘇等東部省份調(diào)劑價格更貴，江蘇省內(nèi)調(diào)劑價格近1300元/平方米?？偟膩砜矗蚧诔鞘薪ㄔO(shè)用地需求，或基于城市地價差異，省內(nèi)流轉(zhuǎn)建設(shè)用地卻有一半左右流向了中心城市。

3.1 東部省份通常調(diào)劑價格更貴

根據(jù)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑管理辦法》，節(jié)余指標調(diào)入價格根據(jù)地區(qū)差異相應(yīng)確定，北京、上海每畝70萬元，天津、江蘇、浙江、廣東每畝50萬元，福建、山東等其他省份每畝30萬元；附加規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模的，每畝再增加50萬元。根據(jù)跨省域調(diào)劑節(jié)余指標實施情況，按程序適時調(diào)整上述標準。這一價格與省內(nèi)調(diào)劑價格變化不大。

總體來看，無論是跨省調(diào)劑價格，還是省內(nèi)調(diào)劑價格，基本上都是東部省份價格更貴。以啟動較早、實施范圍更廣泛的省內(nèi)調(diào)劑價格來看，江蘇居于榜首，高達84.5萬元/畝。這很大程度上與江蘇經(jīng)濟體量大，人均耕地少有極大關(guān)聯(lián)。

對于地廣人稀的的陜西、甘肅等地，即使西安、蘭州需求欠缺，但由于省內(nèi)三四線城市指標相對充裕，因此建設(shè)用地需求不是那么緊迫，因此調(diào)劑價格較低，均在20萬元/畝以下。

圖：典型地區(qū)省內(nèi)調(diào)劑平均價格

注：為便于對照本章其他章節(jié)，上圖同時列出“萬元/畝”和“元/平方米”的單位

數(shù)據(jù)來源：各地區(qū)自然資源廳

3.2 東南沿海省份用地指標爭奪激烈

東部區(qū)域中，經(jīng)濟更為發(fā)達的東南沿海省份用地指標爭奪更為激烈。以江蘇省為例，截止2020年6月，江蘇各城市競得的增減掛鉤節(jié)余指標高達44471畝，僅3857畝是底價成交，占比僅有8.7%，其余指標均是加價成交，近半數(shù)用地指標加價幅度小于10%，另有36%的指標加價幅度在10%-35%之間，加價幅度在35%以上的指標占比也占到8%，這一系列數(shù)據(jù)顯示出江蘇省內(nèi)各城市用地指標的激烈程度。

不僅如此，江蘇在指標流轉(zhuǎn)已經(jīng)出現(xiàn)多次“陪跑”的現(xiàn)象，陪跑的城市不僅有徐州等經(jīng)濟相對落后的蘇北城市，蘇州、常州、無錫也赫然在列，尤其是蘇州，已經(jīng)多次在指標流轉(zhuǎn)競拍中敗北，由此也可以看出江蘇指標爭奪還是比較激烈的，也側(cè)面反映出江蘇的建設(shè)用地指標缺口之大。

圖：江蘇省土地增減掛鉤不同加價幅度指標面積占比

數(shù)據(jù)來源：江蘇省土地市場網(wǎng)

從各城市報價來看，徐州、淮安等蘇北城市比較青睞底價在30萬元/畝（折合450元/平方米）左右、價格比較低的指標，并且加價幅度多不超過3000元/畝，比較謹慎；反之，蘇州、南京等中心城市在競價中出價比較高，多在90萬元/畝以上，并且加價幅度也較大，多在5萬元/畝以上。值得注意的是，加價幅度最高的這8%用地指標均是江蘇省會南京競得的。就各市獲得流轉(zhuǎn)土地的平均價格來看，南京高達92萬元/畝，即1380元/平方米，明顯高于1268元/平方米全省平均水平。

3.3 促流轉(zhuǎn)指標高度向中心城市集中

一方面由于中心城市經(jīng)濟實力較強，承受加價的壓力更大，在增減掛鉤節(jié)余指標競買中往往具有更大的主動權(quán)，能爭取到更大的量，另一方面，中心城市人口導(dǎo)入往往較大，建設(shè)用地需求一半也較大，增減掛鉤指標的需求量也比較大。

以江蘇為例，省會南京競得的增減掛鉤指標占全省的比重高達46%，穩(wěn)居全省首位，并且省內(nèi)流轉(zhuǎn)指標單價TOP10中，南京、蘇州占9席，單價均超96萬元/畝，折合1441元/平方米。其中，流轉(zhuǎn)單價成本最高的是南京江北新區(qū)，單價高達1672元/平方米。

圖：江蘇省各城市土地增減掛鉤平均成交量價

數(shù)據(jù)來源：江蘇省土地市場網(wǎng)

為了助力深度貧困區(qū)域成功脫貧，同時有效利用閑置土地，2015年底中央明確表態(tài)支持增減掛鉤指標在省域范圍內(nèi)使用，2017年中央部委又允許三區(qū)三州可將“增減掛鉤”節(jié)余指標進行跨省交易，其中就包括四川的藏區(qū)及涼山州。

4.1 為用地指標流轉(zhuǎn)提供發(fā)展契機

由于四川省內(nèi)多山地、丘陵，交通極為不便，僅有成都所在的東部區(qū)域地勢平緩，這也造成了四川省內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的不均衡。從各城市2019年常住人口GDP來看，除成都和攀枝花超出全國均值外，其余城市的人均GDP多在5萬元/人之下，其中如巴中的人均GDP在2019年仍不足3萬元/人，省內(nèi)貧富差異十分顯著。特別是川北及藏區(qū)一帶，多個縣市曾是全國的深度貧困區(qū)，截止2019年底，全省貧困村還有300個，貧困人口還有20萬，脫貧任務(wù)仍比較艱巨。 

在經(jīng)濟發(fā)展的巨大差異下，當?shù)氐膭趧恿娂娡獬鰟?wù)工，而受制于交通不便，這些貧困地區(qū)也難吸引到外來投資，在此影響下，四川省內(nèi)大量的土地被閑置，如巴中市在2016年農(nóng)村存量宅基地約10699公頃。而與此同時，經(jīng)濟快速發(fā)展的城市卻受制于建設(shè)用地指標的約束以及耕地保護而在建設(shè)用地資源上捉襟見肘。

一方面是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)大量建設(shè)用地被閑置，另一方面是快速發(fā)展區(qū)域急需擴張，為了解決此問題，支持貧困地區(qū)的脫貧攻堅工作，“增存掛鉤”政策應(yīng)運而生。據(jù)官方統(tǒng)計，在開放用地指標省內(nèi)跨縣市交易后，四川省在2018年以來省內(nèi)流轉(zhuǎn)規(guī)模就高達4000萬平方米。

圖：四川各市州2019年常住人口人均GDP（元/人）

數(shù)據(jù)來源：各城市統(tǒng)計公報

4.2 增減掛鉤緩解用地難題

作為省內(nèi)建設(shè)用地最為吃緊的城市，成都的建設(shè)用地擴張需求十分強烈。為了緩解土地供應(yīng)緊缺的問題，同時促進幫扶貧困地區(qū)脫貧工作，成都積極與省內(nèi)其他困難縣市對接，通過增減掛鉤指標的交易來增加建設(shè)用地的供應(yīng)。

以成都高新區(qū)與巴中市的指標交易為例，這也是全國首例增減掛鉤節(jié)余指標省域流轉(zhuǎn)的案例。2016年，成都市以442.5元/平方米的價格有償使用巴中市300萬平方米增減掛鉤節(jié)余指標，流轉(zhuǎn)指標費用達到了13億，相當于巴中市當年地方一般公共預(yù)算性收入的三成。

對于成都高新區(qū)來說，增加的4500畝建設(shè)用地緩解了高新區(qū)土地資源之渴，助力高新區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟快速發(fā)展。

圖：2014年~2019成都高新區(qū)GDP（億元）

數(shù)據(jù)來源：統(tǒng)計年鑒

4.3 “增減掛鉤”指標流入成都占比接近五成

從2016年允許建設(shè)用地省內(nèi)跨縣市流轉(zhuǎn)以來，省內(nèi)經(jīng)濟最發(fā)達的成都成為主要流入地，不僅是上文中的巴中，蒼溪縣、雷波縣等貧困地區(qū)也在2016年后相繼與成都市簽訂了節(jié)余指標流轉(zhuǎn)協(xié)議，流入總量占四川增減掛鉤流轉(zhuǎn)用地的比例高達48%。

不僅是增減掛鉤指標，以“耕地占補”方式的流轉(zhuǎn)用地也大多流向了成都。據(jù)統(tǒng)計，2018年以來，成都以“耕地占補”方式簽訂了2.36萬畝（約合1574萬平方米）的土地，占四川全省的比例超過了六成。

綜上來看，成都無論是在增減掛鉤上還是耕地占補上都是四川省流轉(zhuǎn)建設(shè)用地的最大買家。

數(shù)據(jù)來源：四川省自然規(guī)劃廳

出于保護耕地、提高單位土地生產(chǎn)效率等目的，國家近年來不斷減少了全國新增建設(shè)用地規(guī)模，大部分城市每年新增建設(shè)用地指標都比較少。但對于一二線及發(fā)達三四線城市來說，由于城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟仍在快速發(fā)展中，城市建設(shè)仍需大量的土地，而新增建設(shè)用地指標又在減少，導(dǎo)致城市用地較為緊張。為了化解用地供需矛盾，增減掛鉤節(jié)余指標流轉(zhuǎn)政策應(yīng)運而生。

在2016年放寬節(jié)余指標跨省交易后，跨省購買指標漸漸成為東部省份的主流。由于2020年是脫貧攻堅的收官之年，自然資源部又增加了貧困地區(qū)的新增建設(shè)用地指標。就此來看，短期內(nèi)增減掛鉤指標跨省流轉(zhuǎn)仍然會比較活躍，2020年流轉(zhuǎn)規(guī)模預(yù)計同比仍會增長。

5.1 “增減掛鉤”已成東部核心城市重要供地來源

近年來，東部省市新增建設(shè)用地指標減少是不爭的事實，如山東“十二五”期間新增建設(shè)用地指標為170萬畝，而十三五期間則僅有150萬畝。這主要是由于國家總體新增建設(shè)用地指標在逐漸減少，根據(jù)原國土資源部發(fā)布的十三五規(guī)劃來看，2016年~2020年間全國新增建設(shè)用地指標控制在3256萬畝，較上一個五年規(guī)劃減少了兩成多；同時，為了幫助中西部欠發(fā)達地區(qū)脫貧，新增建設(shè)用地指標向貧困市縣傾斜，進一步導(dǎo)致東部省市被劃分的建設(shè)用地指標進一步減少。

目前“增減掛鉤”流轉(zhuǎn)的建設(shè)用地已經(jīng)成為東部省份重要的供地來源之一，截止2020年8月底，山東省增減掛鉤流入量高達12.6萬畝，約占十三五期間山東計劃供應(yīng)量的5%。

聚焦到城市來看，東部核心城市對“增減掛鉤”指標的依賴度更高，如南京、合肥自2016年以來購買的指標量占2020年土地計劃供應(yīng)量的比例都在5成以上，其中合肥更是高達97%?！霸鰷p掛鉤”流轉(zhuǎn)的建設(shè)用地已成為這些城市重要供地來源之一。

5.2 指標流轉(zhuǎn)加快建成區(qū)擴張速度 

由于發(fā)達城市需向欠發(fā)達地區(qū)購買增減掛鉤節(jié)余指標方能在本地增加建設(shè)用地，且有一定的成本，如北京、上海買入價格至少在70萬元/畝，廣東、浙江、江蘇等省份買入價格基本也在50萬元/畝之上。這意味著政府在賣地時會將這部分成本考慮進去，特別是地價相對較低的城市，如南寧、西安在出讓土地時會要求企業(yè)繳納相應(yīng)的購買增減掛鉤指標費用。

這對地價較高的城市來說，賣出地價往往是買入指標平均價格的數(shù)十倍，成本增加并不明顯。以南京為例，南京省內(nèi)節(jié)余指標買入價格約為90萬元/畝，換算成樓板價約539元/平方米，而2020年以來南京成交經(jīng)營性土地價格約10190元/平方米，買入成本僅相當于賣出價格的1/20，因買入指標而增加的成本基本可以忽略。

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原標題： 深度研究丨建設(shè)用地指標交易成東部城市重要供地源