作者:史曉姍
來源:中證鵬元評級(ID:cspengyuan)
主要內(nèi)容
2022年2月22日,中共中央、國務(wù)院發(fā)布《做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》(簡稱一號文件),其中,明確2022年鄉(xiāng)村振興工作重點,確保農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)、農(nóng)民穩(wěn)步增收、農(nóng)村穩(wěn)定安寧。鄉(xiāng)村振興涉及到大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)培育,需要大量的資金支持。
一號文件:一號文件指出,鄉(xiāng)村振興要守住保障國家糧食安全和不發(fā)生規(guī)模性返貧兩條底線,文件共分8個部分,其中,(1)第1-3章,主要說明政策基調(diào)“穩(wěn)”字當(dāng)頭,包括全力抓好糧食生產(chǎn)和重要農(nóng)產(chǎn)品供給,強化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)支撐,堅決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底。其中,“不發(fā)生規(guī)模性返貧”是扶貧攻堅轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興的重要環(huán)節(jié),為鄉(xiāng)村振興工作構(gòu)建扎實基礎(chǔ)。(2)第4-6章,具體介紹了鄉(xiāng)村振興的三個領(lǐng)域,包括鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村治理,其核心為“促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合”,以二三產(chǎn)業(yè)促進(jìn)農(nóng)業(yè)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級,同時形成產(chǎn)業(yè)效應(yīng),發(fā)展經(jīng)濟、帶動就業(yè),同時推進(jìn)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施改造升級,推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村、綠色鄉(xiāng)村、和諧鄉(xiāng)村的建設(shè)。(3)第7-8章,明確政策支持措施,包括擴大鄉(xiāng)村振興財政資金投入、強化鄉(xiāng)村振興金融服務(wù)和人才隊伍建設(shè),以及積極推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展新模式的探索。
鄉(xiāng)村振興融資渠道:除銀行信貸外,鄉(xiāng)村振興融資方式還包括:第一,一般公共預(yù)算收入、預(yù)算內(nèi)投資、中央轉(zhuǎn)移支付和地方政府一般債券,以基礎(chǔ)性公益性設(shè)施建設(shè)為主,滿足基本生活需求,收益較弱。第二,地方政府專項債券、縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)企業(yè)債、項目收益?zhèn)?、鄉(xiāng)村振興票據(jù)、綠色債等,主要用于有一定收益的項目。第三,土地出讓收入,與一般公共預(yù)算收入進(jìn)行銜接。要避免對一般公共預(yù)算支農(nóng)投入產(chǎn)生擠出效應(yīng),確保對農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入切實增加。同時,經(jīng)過十幾年的發(fā)展,“土地增減掛鉤”已逐漸成為農(nóng)村和城市平衡發(fā)展的重要機制,為異地扶貧和新農(nóng)村建設(shè)提供資金。
鄉(xiāng)村振興市場化融資主體:第一,地方政府。鄉(xiāng)村振興和扶貧攻堅一樣,以基層政府為主,尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)。省市級政府可統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)村振興發(fā)展,通過發(fā)行地方政府債券提供必要的資金支持、調(diào)劑域內(nèi)資金。第二,城投公司。對于園區(qū)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、特色小鎮(zhèn)等有收益的項目,各級城投可以充分利用市場化融資。對于公益性較強,收益較弱的基礎(chǔ)設(shè)施,可以省、市級城投為融資主體,募集資金用于省市內(nèi)農(nóng)村建設(shè)、例如,道路、橋梁、基礎(chǔ)醫(yī)療和養(yǎng)老等。第三,農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè),募集資金可用于企業(yè)經(jīng)營相關(guān)環(huán)節(jié)中參與的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的生產(chǎn)經(jīng)營等。第四,金融機構(gòu)。目前,尚未有金融機構(gòu)發(fā)行的鄉(xiāng)村振興債券,但隨著金融機構(gòu)支農(nóng)力度的加強,或出現(xiàn)相關(guān)債券融資方式。
鄉(xiāng)村振興債券發(fā)行情況:截至2022年2月,鄉(xiāng)村振興債券共發(fā)行198只,融資規(guī)模約1,427億元,涉及149家發(fā)行主體。其中,鄉(xiāng)村振興債務(wù)融資工具和專項公司債規(guī)模合計占比85%,是主要品種。第一,鄉(xiāng)村振興債券參與者主要是國有企業(yè),其中,區(qū)縣國企占比36%,為主要發(fā)行人類型。第二,AAA級占比37%,以省級國企和央企為主;AA級占比32%,以區(qū)縣國企為主;AA+級占比28%,以市級和區(qū)縣國企為主。第三,擔(dān)保比例19.7%,企業(yè)債和公司債的擔(dān)保比例明顯高于市場平均水平。第四,募集資金主要用于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、收儲、流通等方面,其次是道路建設(shè)。從使用方式看,有40%的項目是用于償還相關(guān)項目借款,39%用于項目建設(shè),15%用于農(nóng)產(chǎn)品收儲。第五,不同類型企業(yè)承擔(dān)不同項目。區(qū)縣國企主要承擔(dān)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、農(nóng)貿(mào)市場以及公用事業(yè)項目;市級國企主要承接農(nóng)產(chǎn)品收儲;省級國企主要負(fù)責(zé)高速公路建設(shè),央企主要承接綠色領(lǐng)域項目,主要包括太陽能、風(fēng)力發(fā)電等新能源項目;民營企業(yè),募集資金主要用于農(nóng)產(chǎn)品收購和物流建設(shè)。
可以看出,鄉(xiāng)村振興,不是依靠區(qū)縣政府一己之力,應(yīng)根據(jù)統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化建設(shè),對項目類型進(jìn)行分類管理。對于跨地區(qū)項目,可由實力較強的省市級企業(yè)統(tǒng)籌承擔(dān),對于基礎(chǔ)類建設(shè)項目由基層地方政府承擔(dān)。為提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展,需要進(jìn)一步做好產(chǎn)銷融合,物流體系建設(shè)。短期內(nèi),道路、物流體系、商貿(mào)中心、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、農(nóng)產(chǎn)品集散和電子商務(wù)是主要建設(shè)對象,同時,加快推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價格監(jiān)控機制和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機制的完善,提高基礎(chǔ)教育普及率,進(jìn)行農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖技術(shù)培訓(xùn),重點關(guān)注名單內(nèi)地區(qū)。長期內(nèi),需要完善農(nóng)產(chǎn)品供給監(jiān)測機制和價格調(diào)控機制。此外,為提高一二三產(chǎn)業(yè)融合,加快農(nóng)村建設(shè),推動特色產(chǎn)業(yè)、特色小鎮(zhèn)、綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,需要提升改造農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施,建立相對完善的產(chǎn)業(yè)鏈,完善產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)鏈設(shè)置和運營管理,加大對民營企業(yè)的吸引,強化財政資金的杠桿作用,帶動社會資本、金融資本進(jìn)入鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域,提高農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)技術(shù)和產(chǎn)銷合作力度,以及準(zhǔn)公共產(chǎn)品的質(zhì)量。為防范債務(wù)風(fēng)險,鄉(xiāng)村振興需抓牢“資金跟著項目走”“求好不求快”的原則,優(yōu)先化解存量債務(wù),合理安排新增融資,切實提高農(nóng)民利益,促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展。鄉(xiāng)村振興,更多的是要創(chuàng)造長期正外部性,帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。
2022年2月22日,中共中央、國務(wù)院發(fā)布《做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》(簡稱一號文件),其中,明確2022年鄉(xiāng)村振興工作重點,確保農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)、農(nóng)民穩(wěn)步增收、農(nóng)村穩(wěn)定安寧。鄉(xiāng)村振興涉及到大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)培育,需要大量的資金支持。本文從一號文件出發(fā),分析鄉(xiāng)村振興可用的資金來源。
一、一號文件主要內(nèi)容
(一)主要框架
一號文件指出,鄉(xiāng)村振興要守住保障國家糧食安全和不發(fā)生規(guī)模性返貧兩條底線,文件共分8個部分,其中,(1)第1-3章,主要說明政策基調(diào)“穩(wěn)”字當(dāng)頭,包括全力抓好糧食生產(chǎn)和重要農(nóng)產(chǎn)品供給,強化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)支撐,堅決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底。其中,“不發(fā)生規(guī)模性返貧”是扶貧攻堅轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興的重要環(huán)節(jié),為鄉(xiāng)村振興工作構(gòu)建扎實基礎(chǔ)。(2)第4-6章,具體介紹了鄉(xiāng)村振興的三個領(lǐng)域,包括鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村治理,其核心為“促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合”,以二三產(chǎn)業(yè)促進(jìn)農(nóng)業(yè)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級,同時形成產(chǎn)業(yè)效應(yīng),發(fā)展經(jīng)濟、帶動就業(yè),同時推進(jìn)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施改造升級,推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村、綠色鄉(xiāng)村、和諧鄉(xiāng)村的建設(shè)。(3)第7-8章,明確政策支持措施,包括擴大鄉(xiāng)村振興財政資金投入、強化鄉(xiāng)村振興金融服務(wù)和人才隊伍建設(shè),以及積極推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展新模式的探索。
(二)守住耕地,加強糧食安全
在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,不可避免的出現(xiàn)農(nóng)村人口流失、耕地流失等現(xiàn)象,會加大脫貧難度、加強糧食安全隱患。因此,一號文件強調(diào)要加強國家糧食安全,就需要讓農(nóng)民有錢賺,有地種,有技術(shù)支持種好糧。第一,穩(wěn)產(chǎn)量、調(diào)結(jié)構(gòu)、保耕地。文件明確,嚴(yán)守18億畝耕地紅線,耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn),落實和完善耕地占補平衡政策。通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、技術(shù)提升等方式,主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)都要保面積、保產(chǎn)量。同時,因地制宜推進(jìn)耕地輪作,調(diào)整作物結(jié)構(gòu),大力開展綠色高質(zhì)高效行動,提升糧食單產(chǎn)和品質(zhì)。第二,完善市場機制,主要是做好農(nóng)產(chǎn)品調(diào)控、保障農(nóng)民種植收益。其中,一號文件明確,2022年適當(dāng)提高稻谷、小麥最低收購價,穩(wěn)定玉米、大豆生產(chǎn)者補貼和稻谷補貼政策,實現(xiàn)三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險主產(chǎn)省產(chǎn)糧大縣全覆蓋。此外,支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展,加快發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù),以解決小農(nóng)經(jīng)濟產(chǎn)能產(chǎn)銷能力不足的問題。第三,穩(wěn)供給,保障“菜籃子”產(chǎn)品供給。在我國,“菜籃子”工程以進(jìn)行超過30年,通過建立產(chǎn)銷合作機制、發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè),解決了市場農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)短缺的問題,逐步實施無公害農(nóng)產(chǎn)品計劃。未來,仍需穩(wěn)定“菜籃子”產(chǎn)品供給,提高產(chǎn)品質(zhì)量。同時,大力推進(jìn)北方設(shè)施蔬菜、南菜北運基地建設(shè),提高蔬菜應(yīng)急保供能力。整體看,農(nóng)村以農(nóng)業(yè)為主,耕地是農(nóng)業(yè)之本,技術(shù)研發(fā)是發(fā)展動力,平衡市場供需是穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵。
一號文件明確,擴大鄉(xiāng)村振興投入,繼續(xù)把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為一般公共預(yù)算優(yōu)先保障領(lǐng)域。除財政和信貸資金支持外,結(jié)合現(xiàn)有鄉(xiāng)村振興政策,債券融資可以從以下領(lǐng)域入手:第一,募集資金用途可以用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)相關(guān)科研,技術(shù)升級,設(shè)施農(nóng)業(yè),農(nóng)產(chǎn)品倉儲、物流、銷售,生態(tài)治理以及農(nóng)業(yè)相關(guān)保險機構(gòu)補充資本。第二,從債券類型看,可以采用綠色債、新型城鎮(zhèn)化企業(yè)債、項目收益?zhèn)?、鄉(xiāng)村振興票據(jù)等。
(三)守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線
鄉(xiāng)村振興,是在脫貧致富的基礎(chǔ)上,聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2021年2月,我們?nèi)嫱瓿闪嗣撠毴蝿?wù)。目前,脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚處于初期,仍需大量的資金、人力和技術(shù)投入。對于守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線,主要通過財政資金和幫扶機制。尤其是,對于脫貧基礎(chǔ)還比較脆弱的地區(qū),遇到自然災(zāi)害、疾病、意外事故等情況有可能返貧致貧。一號文件明確,逐步提高中央財政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補助資金用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的比重,重點支持幫扶產(chǎn)業(yè)補上技術(shù)、設(shè)施、營銷等短板。同時,壓實就業(yè)幫扶責(zé)任,深化東西部勞務(wù)協(xié)作,對重點幫扶縣提供技術(shù)、人力和資金支持。根據(jù)2011年發(fā)布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》中純收入2300元的貧困線標(biāo)準(zhǔn)推算,2020年約為4000/人/年,而2020年底中國建檔立卡貧困人口人均純收入達(dá)到了10,740元/年。整體看,在鄉(xiāng)村振興推動下,返貧為低概率事件,主要依靠財政資金、幫扶機制,以及對重點地區(qū)和家庭的持續(xù)監(jiān)測。
(四)聚焦產(chǎn)業(yè),提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
鄉(xiāng)村振興的長期目標(biāo),是推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合,建立較為完善的商業(yè)體系,進(jìn)而實現(xiàn)就業(yè)穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展等目標(biāo)。同時,不斷完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),改善農(nóng)村居住環(huán)境,減少人口流失,改善人口結(jié)構(gòu)。
1、聚焦產(chǎn)業(yè)促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展
從產(chǎn)業(yè)扶貧開始,農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合進(jìn)程加快,部分大中型城市產(chǎn)業(yè)向縣城轉(zhuǎn)移,同時,逐步加強縣域商業(yè)體系建設(shè),倉儲物流基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善。根據(jù)一號文件,2022年依舊聚焦農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展,進(jìn)一步鞏固農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ),其核心為 “推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合,發(fā)展特色、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),培育龍頭企業(yè),同時,加強農(nóng)村物流體系建設(shè),支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展,提升就業(yè)靈活性”。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展形式上,鼓勵產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中,充分利用電子商務(wù)、物流體系,開展農(nóng)業(yè)品種培優(yōu)、品質(zhì)提升、品牌打造和標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)提升行動。
產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持方面,可充分利用市場化融資,發(fā)行債券用于農(nóng)產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村休閑旅游、特色小鎮(zhèn)、特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)、農(nóng)村物流及服務(wù)網(wǎng)絡(luò)提升等領(lǐng)域。
2、穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)、防范債務(wù)風(fēng)險
2020年以來,縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步入快速發(fā)展階段,財政資金支持力度加大。鄉(xiāng)村振興,因基礎(chǔ)落后,較縣城建設(shè)難度進(jìn)一步加大。一號文件指出,在推動鄉(xiāng)村建設(shè)的過程中,要堅持?jǐn)?shù)量服從質(zhì)量、進(jìn)度服從實效,求好不求快,把握鄉(xiāng)村建設(shè)的時度效。第一,要合理規(guī)劃鄉(xiāng)村建設(shè),不盲目拆建和過度融資,防范村級債務(wù)風(fēng)險。第二,開展重點農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),包括公路、橋梁、供水供電以及清潔能源建設(shè)改造,實施農(nóng)房質(zhì)量安全提升工程。第三,加強基本公共服務(wù)縣域統(tǒng)籌。以縣城為重要載體,推動教育、醫(yī)療、養(yǎng)老共同體建設(shè),推動基本公共服務(wù)供給由注重機構(gòu)行政區(qū)域覆蓋向注重常住人口服務(wù)覆蓋轉(zhuǎn)變。第四,推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)。以數(shù)字技術(shù)賦能鄉(xiāng)村公共服務(wù),推動“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”向鄉(xiāng)村延伸覆蓋。著眼解決實際問題,拓展農(nóng)業(yè)農(nóng)村大數(shù)據(jù)應(yīng)用場景,加強農(nóng)村信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
在鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)域,市場化融資空間相對較小,以公益性項目為主,例如,道路橋梁、房屋改造以及教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等基本公共服務(wù)。其次,對于農(nóng)村地區(qū),生活垃圾和污水處理、供水供電等領(lǐng)域,收入規(guī)模也較小。其可利用的融資空間為縣域統(tǒng)籌的項目,例如養(yǎng)老。
(五)加大支持力度,抓點帶面
一號文件指出,繼續(xù)把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為一般公共預(yù)算優(yōu)先保障領(lǐng)域,中央預(yù)算內(nèi)投資進(jìn)一步向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜,壓實地方政府投入責(zé)任。加強考核監(jiān)督,穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例。支持地方政府發(fā)行政府債券用于符合條件的鄉(xiāng)村振興公益性項目,強化預(yù)算績效管理和監(jiān)督。同時,要加大對支農(nóng)金融機構(gòu)的支持力度,深入開展農(nóng)村信用體系建設(shè),積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險和再保險,強化涉農(nóng)信貸風(fēng)險市場化分擔(dān)和補償,發(fā)揮好農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保作用。此外,一號文件也明確抓好農(nóng)村改革重點任務(wù),主要是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革,包括集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資、集體林權(quán)制度改革,開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場規(guī)范化建設(shè)試點,提升農(nóng)村經(jīng)濟活力和融資空間。
在振興形式上,充分發(fā)揮示范效應(yīng),抓點帶面,開展“百縣千鄉(xiāng)萬村”鄉(xiāng)村振興示范創(chuàng)建,采取“先創(chuàng)建后認(rèn)定”方式,分級創(chuàng)建一批鄉(xiāng)村振興示范縣、示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)、示范村。同時,推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)創(chuàng)建。根據(jù)《2021年中國財政政策執(zhí)行情況報告》(簡稱《報告》),2021年創(chuàng)建10個國家現(xiàn)代種業(yè)產(chǎn)業(yè)園,50個國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、50個優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群、298個農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強鎮(zhèn)。同時,深入推進(jìn)農(nóng)村綜合性改革試點試驗、國家級田園綜合體建設(shè)試點,支持地方探索鄉(xiāng)村全面振興的示范樣板。
從財政支持角度,一般公共預(yù)算收入、土地出讓收入、中央預(yù)算內(nèi)投資、中央轉(zhuǎn)移支付、地方政府債券均和用于符合條件的鄉(xiāng)村振興項目。但受限于債務(wù)規(guī)模管理,未來財政管理將提高??顚S玫谋O(jiān)督,嚴(yán)防擠占挪用財政支農(nóng)資金等問題的出現(xiàn),經(jīng)濟薄弱地區(qū)自主融資的空間有限。對此,財政將繼續(xù)加大銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補助資金投入力度,相關(guān)轉(zhuǎn)移支付向重點地區(qū)傾斜。根據(jù)《報告》,2021年,中央財政安排銜接資金1561億元,比2020年增加100億元,主要用于健全防止返貧致貧監(jiān)測和幫扶機制、易地扶貧搬遷后續(xù)扶持,培育和壯大欠發(fā)達(dá)地區(qū)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),補齊必要的農(nóng)村人居環(huán)境整治和小型公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板等。
二、鄉(xiāng)村振興,怎么做?
從一號文件可以看出,鄉(xiāng)村振興是銜接脫貧攻堅和縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè),以鄉(xiāng)村為建設(shè)對象。相比縣城,基礎(chǔ)設(shè)施更落后,人均收入和消費能力低,且存在勞動力外流,產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力不足的問題。面對眾多剛走出貧困線的地區(qū),鄉(xiāng)村振興任務(wù)艱巨。農(nóng)村的主要矛盾是人多地少,鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要同步推進(jìn)。從建設(shè)內(nèi)容看,與縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)并無太大差異,是縣城建設(shè)的下沉,且部分融資需要以省市級主體或大型農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。
(一)鄉(xiāng)村振興的資金來源
從上文分析可以看出,鄉(xiāng)村振興的不同領(lǐng)域可用的融資渠道有所差異。除銀行信貸外,還有以下融資方式:
第一,一般公共預(yù)算收入、預(yù)算內(nèi)投資、中央轉(zhuǎn)移支付和地方政府一般債券,以基礎(chǔ)性公益性設(shè)施建設(shè)為主,滿足基本生活需求,收益較弱。尤其,對重點扶持地區(qū),為保障基本生產(chǎn)生活需求,將加大財政資金支持力度。
第二,地方政府專項債券、縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)企業(yè)債、項目收益?zhèn)?、鄉(xiāng)村振興票據(jù)、綠色債等,主要用于有一定收益的項目。上述方式主要屬于市場化融資范圍,對項目收益有一定要求。隨著脫貧工作推進(jìn)到鄉(xiāng)村振興,2021年扶貧專項債券發(fā)行規(guī)模驟減,轉(zhuǎn)為發(fā)行鄉(xiāng)村振興債券,主要針對前期脫貧地區(qū)的過渡期建設(shè),交易所品種放寬對地區(qū)的限制,但明確資金用途必須為鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域。其中,扶貧專項債券發(fā)行20只,規(guī)模約110億元,而鄉(xiāng)村振興債券發(fā)行157只,規(guī)模1,127.82億元。2021年針對縣城建設(shè),發(fā)改委推出縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)企業(yè)債,支持領(lǐng)域覆蓋農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合和社會領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)專項債。(具體可參考2022年1月發(fā)布的《1月企業(yè)債發(fā)行穩(wěn)定,縣域城鎮(zhèn)化企業(yè)債券注冊發(fā)行加速》)相對來說,企業(yè)債中區(qū)縣級發(fā)行主體占比較高,募集資金除棚戶區(qū)改造、安置房等安居工程外,多用于產(chǎn)業(yè)園區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等,且在發(fā)改委專項債券類型中有較多選擇。目前來看,鄉(xiāng)村振興類債券對發(fā)行的限制條件主要在募集資金用途,即只要資金用于鄉(xiāng)村振興相關(guān)領(lǐng)域且符合一定比例即可。此外,鄉(xiāng)村振興債券可以結(jié)合“革命老區(qū)債券”、“可持續(xù)發(fā)展債券”等概念,例如,“21福新能源GN002(可持續(xù)掛鉤)”,募集資金用于收購7家新能源發(fā)電公司所屬的風(fēng)電項目和光伏項目的所有權(quán)和運營權(quán),符合碳中和、可持續(xù)發(fā)展債券要求,其中,約45%的資金用于鄉(xiāng)村發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè),繼而符合鄉(xiāng)村振興債券要求。
第三,土地出讓收入,與一般公共預(yù)算收入進(jìn)行銜接。2020年9月,中辦、國辦發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》(簡稱《意見》)指出,從“十四五”第一年開始,各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)分年度穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例;到“十四五”期末,以省(自治區(qū)、直轄市)為單位核算,土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達(dá)到50%以上,在此之前,計提比例不低于土地出讓收入8%?!兑庖姟分赋?,要建立市縣留用為主、中央和省級適當(dāng)統(tǒng)籌的資金調(diào)劑機制,重點支持糧食主產(chǎn)和財力薄弱縣(市、區(qū)、旗)鄉(xiāng)村振興。同時,土地出讓收入重點用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、現(xiàn)代種業(yè)提升、農(nóng)村供水保障、農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)村土地綜合整治、耕地及永久基本農(nóng)田保護、村莊公共設(shè)施建設(shè)和管護、農(nóng)村教育、農(nóng)村文化和精神文明建設(shè)支出,以及與農(nóng)業(yè)農(nóng)村直接相關(guān)的山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)、以工代賑工程建設(shè)等。要避免對一般公共預(yù)算支農(nóng)投入產(chǎn)生擠出效應(yīng),確保對農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入切實增加。同時,經(jīng)過十幾年的發(fā)展,“土地增減掛鉤”已逐漸成為農(nóng)村和城市平衡發(fā)展的重要機制,為異地扶貧和新農(nóng)村建設(shè)提供資金。2018年3月國務(wù)院辦公廳印發(fā)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》,允許深度貧困地區(qū)跨省調(diào)劑。2021年12月,自然資源部等三部門聯(lián)合印發(fā)《鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接過渡期內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》,再次明確“土地增減掛鉤”作為鄉(xiāng)村振興重要機制,并加以規(guī)范相關(guān)流程。此外,目前正在推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn),也可以增加融資渠道。
(二)鄉(xiāng)村振興市場化融資主體
1、融資主體
從融資主體看,鄉(xiāng)村振興涉及到的融資主體有地方政府、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、城投公司等。這里僅分析有債券融資空間的主體。第一,地方政府。鄉(xiāng)村振興和扶貧攻堅一樣,以基層政府為主,尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)。此類地區(qū)財政實力薄弱,債務(wù)融資以地方債和信貸資金為主。省市級政府可統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)村振興發(fā)展,通過發(fā)行地方政府債券提供必要的資金支持、調(diào)劑域內(nèi)資金。第二,城投公司。對于園區(qū)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、特色小鎮(zhèn)等有收益的項目,各級城投可以充分利用市場化融資。但受限于地區(qū)債務(wù)率和企業(yè)自身債務(wù)情況,部分企業(yè)信用債融資受阻。對于公益性較強,收益較弱的基礎(chǔ)設(shè)施,可以省、市級城投為融資主體,募集資金用于省市內(nèi)農(nóng)村建設(shè)、例如,道路、橋梁、基礎(chǔ)醫(yī)療和養(yǎng)老等。第三,農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。2021年5月,央行等六部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于金融支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的意見》(銀發(fā)〔2021〕133號)明確,拓寬新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體多元化融資渠道,支持優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)行非金融企業(yè)債務(wù)融資工具,募集資金可用于企業(yè)經(jīng)營相關(guān)環(huán)節(jié)中參與的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的生產(chǎn)經(jīng)營等。以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化百強企業(yè)為例,目前僅限于個別大型全產(chǎn)業(yè)鏈集團型企業(yè)參與債券市場,且不少企業(yè)的債券融資停留在2016年之前,募集資金主要用于集團子公司向農(nóng)戶收購生產(chǎn)原材料或補充流動資金。第四,金融機構(gòu)。目前,尚未有金融機構(gòu)發(fā)行的鄉(xiāng)村振興債券,但隨著金融機構(gòu)支農(nóng)力度的加強,或出現(xiàn)相關(guān)債券融資方式。
目前,鄉(xiāng)村振興和縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè),為發(fā)揮示范效應(yīng),推出重點名單,目前有160個鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣、120個縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)示范區(qū)。上述地區(qū)可積極參與鄉(xiāng)村振興債券。
2、債券融資情況
這里統(tǒng)計的鄉(xiāng)村振興類債券,包括縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項債券、鄉(xiāng)村振興債務(wù)融資工具、鄉(xiāng)村振興專項公司債、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展專項債券。截至2022年2月,鄉(xiāng)村振興債券共發(fā)行198只,融資規(guī)模約1,427億元,涉及149家發(fā)行主體。其中,鄉(xiāng)村振興債務(wù)融資工具和專項公司債規(guī)模合計占比85%,是主要品種。
從發(fā)行主體性質(zhì)看,鄉(xiāng)村振興債券參與者主要是國有企業(yè),其中,區(qū)縣國企占比36%,為主要發(fā)行人類型,其次是省級國企,占比26%,市級國企占比20%。從發(fā)行主體級別看,AAA級占比37%,以省級國企和央企為主;AA級占比32%,以區(qū)縣國企為主;AA+級占比28%,以市級和區(qū)縣國企為主。
鄉(xiāng)村振興債券的擔(dān)保比例相對來說高于全市場平均水平,其中,有擔(dān)保債券39只,占比19.7%。分債券類型看,企業(yè)債和公司債的擔(dān)保比例明顯高于市場平均水平。
從募投項目來看,以154只公募債券為統(tǒng)計樣本,農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)領(lǐng)域占比最大,共有49只債券,占比月32%,涵蓋農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、收儲、流通,以及智慧化改造等方面;其次是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,占比約26%,主要是鄉(xiāng)村道路建設(shè);產(chǎn)業(yè)發(fā)展和綠色領(lǐng)域分別占比16%和12%,主要為集約化發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)而建立的園區(qū)項目以及新能源項目。此外,募集資金還用于文旅發(fā)展(包括特色小鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村等)、公用事業(yè)、基礎(chǔ)醫(yī)療等。從使用方式看,用于鄉(xiāng)村振興部分的資金,有40%的項目是用于償還相關(guān)項目借款,39%用于項目建設(shè),15%用于農(nóng)產(chǎn)品收儲。
結(jié)合企業(yè)屬性來看:第一,區(qū)縣國企。主要承擔(dān)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、農(nóng)貿(mào)市場以及公用事業(yè)項目。此類項目,建設(shè)難度相對較低,但對運營的要求較高,需要關(guān)注運營期的預(yù)期收入情況。第二,市級國企。主要承接農(nóng)產(chǎn)品收儲,其次,是公路建設(shè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū),其中公路建設(shè)以償還相關(guān)債務(wù)為主。第三,省級國企。主要負(fù)責(zé)高速公路建設(shè),其次是農(nóng)產(chǎn)品收儲。第四,央企。主要承接綠色領(lǐng)域項目,主要包括太陽能、風(fēng)力發(fā)電等新能源項目,其次是農(nóng)產(chǎn)品收儲、流通,主要是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè),例如,中糧集團、蒙牛等。第五,民營企業(yè),主要是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè),例如,新希望、金龍魚、伊利,以及德邦,募集資金用于農(nóng)產(chǎn)品收購和物流建設(shè)。
選擇哪種融資方式,需要綜合多方因素:第一,區(qū)域財政負(fù)債情況。具體包括地方政府債務(wù)規(guī)模、地方政府債務(wù)率、地方財政收入以及隱性債務(wù)情況。第二,區(qū)域地方國有企業(yè)實力。具體包括主要業(yè)務(wù)經(jīng)營情況、負(fù)債率,以及轉(zhuǎn)型升級情況,據(jù)此來確定由哪一級國有企業(yè)來承擔(dān)建設(shè)和運營。第三,城市建設(shè)情況。對于貧困地區(qū),以一號文件的兩條底線為當(dāng)前重點任務(wù),加強農(nóng)業(yè)發(fā)展,加大財政支持力度和跨區(qū)域幫扶。第四,地區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。根據(jù)區(qū)域資源稟賦和政策支持來決定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融資方式,可以充分利用資源流轉(zhuǎn)和財政支持,同時積極引入社會資本。此外,鄉(xiāng)村振興的相關(guān)項目除建設(shè)融資外,也需要關(guān)注運營期經(jīng)營能力,對此,需要做好財政跨期安排,和項目風(fēng)險動態(tài)監(jiān)測,以保障有足夠的現(xiàn)金流兌付當(dāng)期債務(wù),對困難地區(qū),可以考慮幫扶建設(shè)和運營,對收入進(jìn)行合理分配。
3、融資風(fēng)險
從目前來看,鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中隱藏的信用風(fēng)險在于,未來收入不及預(yù)期,以及短期償債壓力加大。其中,短期內(nèi),地方政府償債壓力加大,尤其是債務(wù)率較高地區(qū),存在通過新增項目融資置換前期債務(wù)的現(xiàn)象。對此,化解存量債務(wù)是主要任務(wù)。以貴州為代表的高債務(wù)省份,或開啟降負(fù)債的新模式,新增融資以在建項目為主。
可以看出,鄉(xiāng)村振興,不是依靠區(qū)縣政府一己之力,應(yīng)根據(jù)統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化建設(shè),對項目類型進(jìn)行分類管理。對于跨地區(qū)項目,可由實力較強的省市級企業(yè)統(tǒng)籌承擔(dān),對于基礎(chǔ)類建設(shè)項目由基層地方政府承擔(dān)。為提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展,需要進(jìn)一步做好產(chǎn)銷融合,物流體系建設(shè)。短期內(nèi),道路、物流體系、商貿(mào)中心、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、農(nóng)產(chǎn)品集散和電子商務(wù)是主要建設(shè)對象,同時,加快推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價格監(jiān)控機制和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機制的完善,提高基礎(chǔ)教育普及率,進(jìn)行農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖技術(shù)培訓(xùn),重點關(guān)注名單內(nèi)地區(qū)和已創(chuàng)立的各個示范地區(qū)及項目。長期內(nèi),需要完善農(nóng)產(chǎn)品供給監(jiān)測機制和價格調(diào)控機制。此外,為提高一二三產(chǎn)業(yè)融合,加快農(nóng)村建設(shè),推動特色產(chǎn)業(yè)、特色小鎮(zhèn)、綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,需要提升改造農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施,建立相對完善的產(chǎn)業(yè)鏈,完善產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)鏈設(shè)置和運營管理,加大對民營企業(yè)的吸引,強化財政資金的杠桿作用,帶動社會資本、金融資本進(jìn)入鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域,提高農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)技術(shù)和產(chǎn)銷合作力度,以及準(zhǔn)公共產(chǎn)品的質(zhì)量。為防范債務(wù)風(fēng)險,鄉(xiāng)村振興需抓牢“資金跟著項目走”“求好不求快”的原則,優(yōu)先化解存量債務(wù),合理安排新增融資,切實提高農(nóng)民利益,促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展。鄉(xiāng)村振興,更多的是要創(chuàng)造長期正外部性,帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。
注:文章為作者獨立觀點,不代表資產(chǎn)界立場。
題圖來自 Pexels,基于 CC0 協(xié)議
本文由“中證鵬元評級”投稿資產(chǎn)界,并經(jīng)資產(chǎn)界編輯發(fā)布。版權(quán)歸原作者所有,未經(jīng)授權(quán),請勿轉(zhuǎn)載,謝謝!
原標(biāo)題: 從一號文件,看鄉(xiāng)村振興如何融資