據不完全統(tǒng)計，截止2020年7月15日，2020年惠州共發(fā)生74宗土地交易；通過對這74宗土地分析得出：

1. 土地獲取路徑：通過招拍掛（拍賣）獲得土地為66宗，通過投標獲得土地為8宗，目前惠州招拍掛仍是土地獲取的主要途徑；

2. 合作開發(fā)模式：惠州74宗土地交易中合作模式明確為村企合作的17宗，返還物業(yè)+貨幣補償?shù)挠?1宗，這里有一部分是舊村改造；

3. 土地面積：開發(fā)面積在5萬平方米以上的有20宗（其中10萬平以上的為5宗），2萬平-5萬平的有25宗，2萬平方米以下的有29宗（其中1萬平以上的有17宗）。

綜上，目前惠州土地獲取的主要路徑仍是招拍掛，土地面積2萬平及以下宗地占比為39%，小地塊項目開發(fā)占比較高；而項目合作開發(fā)模式——村企合作成為惠州2020年上半年最大的熱點。

今年惠州土地供應計劃為(一級土地市場)49宗，涉及土地面積約243萬平；土地市場的重點仍是以政府進行土地收儲、掛牌、出讓為主。惠州土地市場仍然處于增量階段，土地獲取的主要途徑為招拍掛，因此目前惠州“三舊”改造、村企合作項目還不算緊迫。

惠州“三舊”改造處于起步階段，從2010年開始惠州市根據省政府《關于推進“三舊”改造促進節(jié)約集約用地的若干意見》（粵府〔2009〕78號）和省政府辦公廳《轉發(fā)省國土資源廳關于“三舊”改造工作的實施意見（試行）的通知》（粵府辦〔2009〕122號）等有關規(guī)定針對惠州的三舊改造工作逐步制定“三舊”改造的政策，如《惠州市人民政府關于推進“三舊”改造促進節(jié)約集約用地的實施意見》(惠府[2010]98號)、《關于進一步促進節(jié)約集約用地的實施意見》(惠府[2011]78號)、《惠州市土地集約利用考核辦法（試行）的通知》（惠府辦[2011]69號]）。

后續(xù)惠州進一步完善了“三舊”改造的相關政策，如《惠州市“三舊”改造協(xié)議出讓繳交土地出讓金辦法》（惠府辦[2017]36號]）、《關于明確“三舊”改造項目涉及無償移交15%比例公建公益性用地有關問題的通知》（惠州國土資[2018]167號）、《關于加強土地征收征用盤整補償及出讓項目評審管理工作的實施意見》(惠府辦[2020]1號)，但是目前《惠州市“三舊”改造實施辦法》仍處于征求意見稿階段，暫未正式實行。

惠州市招拍掛拿地是主流，“三舊”改造仍處于起步階段，相關的政策規(guī)定仍不完善，因此房地產公司更傾向于一級市場拿地以及村企合作開發(fā)留用地。

1. 從機構編制上看，城市更新協(xié)會是國土空間協(xié)會的分支，目前只有仲愷高新區(qū)成立了專門的城市更新發(fā)展中心，其他地區(qū)包括市里還是自然資源局下設三舊辦。

2. 從政策上看，惠州市惠陽區(qū)頒布了《惠州市惠陽區(qū)“三舊”改造實施暫行辦法》（惠陽府辦[2018]26號），其它地區(qū)出臺了征求意見稿，如《惠州市惠城區(qū)舊村莊更新改造實施辦法（意見稿）》，惠州市在2020年上半年出臺了關于標圖建庫的意見以及材料示范文本等文件：《關于加強土地征收征用盤整補償及出讓項目評審管理工作的實施意見》(惠府辦[2020]1號)、《關于房屋建筑和市政基礎設施工程竣工聯(lián)合驗收工作實施細則（試行）》（惠市住建[2020]8號）、《惠州市“三舊”改造項目標圖建庫申請及審批指引等九個操作指引文件的通知》(惠市自然資函[2020]47號)、《關于規(guī)范惠州市“三舊”改造用地報批工作的通知》（惠市自然資源函[2020]1066號），表明政府開始重視“三舊”改造業(yè)務。

3. 惠州城市更新可以重點關注仲愷高新區(qū)?；葜葜賽鸶咝聟^(qū)頒布了《仲愷高新區(qū)城市更新項目監(jiān)督管理暫行辦法》（惠仲更新發(fā)[2018]4號），其他區(qū)暫未有城市更新的政策發(fā)布。同時惠州仲愷高新區(qū)有17個標段城市更新項目正在落實，截止2020年8月18日，已有7個標段招標，剩余的10個標段預計在八月份會落地?；葜葜賽鸪鞘懈聲S著17個標段的不斷推進，在政策上不斷完善，并為惠州其他區(qū)后續(xù)開發(fā)城市更新提供參考和借鑒。

2020年7月7日，惠州市惠城區(qū)自然資源局發(fā)布《關于暫停實施留用地村企合作招取前期服務單位相關工作的通知》：“……為了進一步規(guī)范留用地村企合作前期服務單位招投標工作，現(xiàn)請各鎮(zhèn)（街）在上述整改工作完成前暫停實施留用地村企合作前期服務單位招投標工作，恢復時間另行通知”。

1. 前期服務單位糾紛

惠州留用地村企合作選取前期服務單位需通過鎮(zhèn)政府（街道辦事處）農村“三資”產權流轉管理服務平臺進行招標。目前前期服務單位與村之間存在下列問題：

（1）部分合同約定如果前期服務單位不能成為最后合作主體，那么在退出機制中的約定常常會加重村里的責任，導致前期服務商退出時，村沒有能力承擔合同約定的違約責任，易導致該項目后續(xù)開發(fā)進度的拖延、甚至導致項目擱置。

（2）部分合同提前約定前期服務單位摘地的價格，若實際摘地價格超過約定價格則村應該返還超額的部分給前期服務單位，前期服務單位的這一約定存在排除其他競爭者的情況。

（3）村與開發(fā)商商議的條件未公開化、透明化。——村與前期服務單位合作的部分條件未能及時對村民公開，導致村民的權益受到損害，激化村民與村集體、前期服務單位矛盾。

（4）前期服務單位對項目的投入與退出收回的成本差距明顯，導致開發(fā)商不愿意退出（備注：由于前期投入較多，后續(xù)退出的補償較少，前期服務商后續(xù)主動退出的意愿不強）。

2. 經濟利益的原因

通過招拍掛公告和土地留用地公告，可以得出惠州留用地招標的價格與招拍掛出讓的價格存在一定的差距，惠州留用地的樓面地價普遍比招拍掛的樓面地價低。

3. 小規(guī)模開發(fā)帶來的弊端

截止7月15日，據不完全統(tǒng)計的數(shù)據，惠州市開發(fā)面積2萬平米以下的項目數(shù)量占比約39%，片區(qū)化不利于后續(xù)的規(guī)劃和片區(qū)基礎設施的整體安排。同時也不利于該區(qū)建筑規(guī)劃風貌的統(tǒng)一，且片區(qū)化、單一化帶來村民未來收入難以保障問題。

仲愷高新區(qū)村企合作沒有叫停，但發(fā)展趨勢分析如下：

1. 政府會更加重視規(guī)范村企合作

惠州市各個區(qū)村企合作開發(fā)的模式不同。例如在惠陽區(qū)村企合作的招標公告中就表明：中標人不是本項目原意向合作方，應當自收到《成交確認通知書》之日起10個工作日內與原意向合作方就其前期工作投入各項費用、投資回報、經濟補償以及解除其與原與招標人前期簽訂的合作開發(fā)合同或意向合同（協(xié)議）等問題進行溝通協(xié)商，達成一致，并承擔上述各項費用即補償，否則取消其中標資格，沒收投標保證金。因此，對于如何平衡中標人與原意向合作方的權益，相信政府會對村企合作的模式進一步規(guī)范。

2. 成片、連片開發(fā)成為趨勢

根據惠州74宗土地出讓的情況，2萬平以下的宗地占比為39%，小地塊的占比較多，小地塊的單獨開發(fā)不利于區(qū)域的整體規(guī)劃、基礎設施的安排，后續(xù)成片或者連片開發(fā)將成為趨勢。現(xiàn)惠州仲愷新區(qū)劃分了十七個標段做城市更新，該區(qū)域內的規(guī)劃、基礎設施將更加完善、科學。

3. 物業(yè)分配與貨幣補償為主，但政府鼓勵的作價入股等其它方式改造，希望給村民帶來更長遠利益

根據惠州74宗土地出讓的情況，物業(yè)分配與貨幣補償是合作的重要內容，考慮到村與村民的后續(xù)發(fā)展問題，作價入股的方式更能給村、村民帶來穩(wěn)定的收益，因此，政府應鼓勵村企合作以作價入股的方式進行。

2019年6月27日，仲愷高新區(qū)管委會辦公室發(fā)布了《仲愷大道沿線城市更新工作的實施意見》（惠仲委辦〔2019〕14號）（以下簡稱《實施意見》）文件，提出“以仲愷大道沿線9.7平方公里共17個城市更新單元為重點，推進仲愷大道沿線成片連片改造。” 《實施意見》分別從總體要求、實施要求、基本流程、補償方式、意向主體義務和改造主體義務六個方面對仲愷大道沿線城市更新工作做出具體規(guī)定。截止至2020年8月18日，17個城市更新單元已有7個中標。

政府主導、多方參與，以仲愷大道沿線9.7平方公里共17個城市更新單元為重點，推進仲愷大道沿線成片連片改造。更新的范圍不僅包括“三舊”改造，還有國有土地房屋征收以及集體土地房屋征收，屬典型的混合式改造。仲愷城市更新基本流程如下：

1. 前期工作。包括劃定城市更新單元、開展城市更新單元調查、征集權利主體意愿和加強“兩違”管控等工作；其中，舊廠房應取得100%權利主體同意；舊村莊、留用地涉及農村集體經濟組織資產的，取得農村集體經濟組織同意，以及取得三分二以上戶代表同意；舊城鎮(zhèn)應取得90%以上權利主體同意。

2. 簽訂意向。在掛牌確定改造主體前，與有意向并符合要求的企業(yè)簽訂意向協(xié)議，確定意向主體；意向主體的選取流程為：企業(yè)申報→區(qū)城市更新發(fā)展中心資格審查并提出初審意見→仲愷大道沿線城市更新聯(lián)席會議審定，簽訂意向協(xié)議確定意向主體。

3. 確定改造主體。由區(qū)城市更新發(fā)展中心編制更新單元改造方案，各相關部門負責審核改造成本，項目改造方案經區(qū)管委會批準后，國土部門委托區(qū)公共資源交易中心公開掛牌選取改造主體；

4. 實施與監(jiān)管。區(qū)國土資源分局根據搬遷補償進度，分期供地、區(qū)相關職能部門分別與改造主體簽訂市政、教育、醫(yī)療等基礎設施建設監(jiān)管協(xié)議；區(qū)國土資源分局負責加快開展土地利用總體規(guī)劃調整和用地報批，銜接國土空間宗地總體規(guī)劃編制和實施監(jiān)督平臺搭建。

1. 政府前期參與有助于解除規(guī)劃難、拆遷難的問題；根據《實施意見》相關規(guī)定，政府和改造主體聯(lián)合開展搬遷安置談判。

2. 有助于縮短舊改的時間；《實施意見》的目標，用3年時間，基本完成仲愷大道沿線城市更新。

3. 有助于統(tǒng)籌平衡，平衡整體的空間規(guī)劃，平衡整體成本支出費用，有助于風貌設計。

1. 從廣州和東莞的情況來看，舊改拆遷趨勢為一區(qū)一策，或者一村一策，仲愷上述十七個單元因是政府主導，拆遷方案與市場主導模式有所不同。

政府主導的拆遷談判中的補償標準都是根據具體的政策規(guī)定——《惠州市“三舊”改造用地協(xié)議出讓繳交土地出讓金辦法》（惠府辦[2017]36號）、《惠州市集體土地征收與補償暫行辦法》（惠府[2017]189號）、《仲愷大道沿線城市更新單元補償安置實施方案》（惠仲更新聯(lián)席辦[2019]9號）等。市場主導模式的補償標準的談判空間較大，政府主導模式的補償標準已經有政策規(guī)定了，談判的空間較小。因此需要平衡政府主導的拆遷談判的優(yōu)勢與劣勢，才能更好推動城市更新單元的拆遷談判。

（《仲愷大道沿線城市更新單元補償安置實施方案》附件1）

（《仲愷大道沿線城市更新單元補償安置實施方案》附件2）

2. 村民對拆遷補償?shù)臉藴势谕递^高，政府資金壓力不小。

《實施意見》相關規(guī)定，對已納入“三舊”改造標圖建庫范圍，舊村莊、舊城鎮(zhèn)權利主體合法權益的補償原則上為“拆一賠一”，超出合法權益部分，依據《國有土地上房屋征收與補償條例》（國務院590號令）、《國有土地上房屋征收評估辦法》（建房[2011]77號）及《惠州市集體土地征收與補償暫行辦法》（惠府[2017]189號）等相關政策補償。以貨幣補償?shù)模粗賽鸶咝聟^(qū)中心區(qū)商品房均價進行貨幣補償。而符合“三舊”改造標圖建庫范圍但不參與城市更新單元改造工作的，按照政府征收的方式進行補償。

村民對于拆遷補償?shù)臉藴势谕递^高，而意向主體墊付了部分資金（5000元/畝），按照補償標準、征收標準進行補償，可能與村民的期望值存在差異，政府后續(xù)也需要大量資金推進拆遷談判。

3. 開發(fā)商前期支付資金產生的融資成本問題以及開發(fā)成本核算問題。

《實施意見》相關規(guī)定，意向主體需按照5000元/畝的標準墊付城市更新前期工作經費，若意向主體未能成為改造主體，前期工作經費由區(qū)財政審核后無息返還。因此，開發(fā)商作為意向主體在簽訂意向協(xié)議后，需要支付大量的資金作為城市更新前期工作經費，考慮到拆遷談判的周期，開發(fā)商需要承擔巨大的融資成本。

政府主導的拆遷談判和拆遷補償，若意向主體成為改造主體，其中對于拆遷補償部分的成本核算，是打算參與惠州仲愷城市更新項目的房地產企業(yè)需要考慮的問題。