作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

無論是居民生活、城市建設(shè)還是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，土地都是非常重要的生產(chǎn)資料；自全面深化改革以來，土地制度也一直是改革的重點領(lǐng)域。

但是，由于土地制度不斷的變化、城鎮(zhèn)化進程的延續(xù)、土地價格的攀升，市場上對土地制度的認知逐漸出現(xiàn)了偏差，有很多似是而非的說法非常流行，產(chǎn)生了非常多的誤導。因此，我認為有必要寫一篇文章，幫助大家重新認知土地制度，從而了解未來土地的供給、價格以及產(chǎn)生的連鎖反應(yīng)。

我國的土地均為國有或集體所有，所謂的土地出讓只是讓渡一定時期內(nèi)的使用權(quán)，并非永久轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)，這是我國土地制度的核心。但是，既然土地全部國有，為何地方政府在發(fā)展過程中卻屢屢受到土地供給的限制呢？這是因為我國為節(jié)約用地、最大限度的保留耕地，從而實行建設(shè)用地總規(guī)模控制。

國土資源部（現(xiàn)自然資源部）在《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》中明確，到2020年，全國耕地保有量為18.65億畝以上，基本農(nóng)田保護面積為15.46億畝以上，建設(shè)用地總規(guī)?？刂圃?071.93萬公頃（61079萬畝）之內(nèi)。

因此，我國的土地市場的總規(guī)模是有上限的，市場供給并不能無限增加，而是在存量市場中流通。

土地市場的“城鄉(xiāng)二元制”

雖然土地供給有規(guī)模上限，但單從供應(yīng)量來看，我們的人均建設(shè)用地面積并不低，為何會屢屢出現(xiàn)用地緊張的狀況呢？雖然地區(qū)間的發(fā)展不均衡是一個重要原因，但根本的因素實際上還是在制度上，那就是“城鄉(xiāng)二元制”在土地市場中同樣存在。

城市建設(shè)用地屬于國有建設(shè)用地，但農(nóng)村土地屬集體所有，兩者性質(zhì)不一樣、不能在同一市場流通。地方政府對城市地區(qū)的國有用地有較大的自主權(quán)，但無權(quán)直接利用農(nóng)村集體用地；除非報批上級政府后，對農(nóng)村土地進行“征地”、并給予相應(yīng)的補償后，將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地。而農(nóng)村的土地只能在村集體內(nèi)部進行流通，不得對外轉(zhuǎn)讓，原則上只能用于村集體經(jīng)濟。

這一模式的初衷是為了促進農(nóng)村基層的自治，也是體現(xiàn)農(nóng)村土地歸屬農(nóng)民的基本原則；但在城鎮(zhèn)化開始高速發(fā)展、許多地區(qū)的城鄉(xiāng)界限逐漸模糊后，就產(chǎn)生了兩個問題：

一是農(nóng)村建設(shè)用地無法得到充分利用，無法讓農(nóng)村集體享受到城鎮(zhèn)化發(fā)展的紅利；

二是限制了城市的土地供給，導致許多城市在發(fā)展過程中受到限制，土地價格漲幅過快，推高了資產(chǎn)價格的“泡沫”，也傷害了地方實體經(jīng)濟。

近年來，我們的改革已經(jīng)打破了戶籍制度、公共服務(wù)等領(lǐng)域的“城鄉(xiāng)二元制”。隨著改革落地、如今已認定農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地享有相等的權(quán)利、可以進入地方國有土地市場進行交易；土地市場的“城鄉(xiāng)二元制”也已經(jīng)被打破，扼住土地供給的關(guān)鍵終于被解開。

開始流動的土地要素

土地“城鄉(xiāng)二元制”進行成為過去式，那么為何部分地區(qū)的土地要素仍然未能充分流動？許多地方依然存在用地難的問題呢？這是因為農(nóng)村集體用地入市尚在起步、探索階段，一些具體操作問題尚未解決。同時，限制土地要素流通的還有一個關(guān)鍵，那就是“建設(shè)用地指標”。

之前我們已經(jīng)說過我國的建設(shè)用地規(guī)模實行總量控制，因此有一個全國性的建設(shè)用地總指標數(shù)。但由于管理的需要，中央部委將這些建設(shè)用地規(guī)模指標對應(yīng)常住人口、實際需求進行了分拆，下達到每一個??；每個省又將指標分解、分配給每個地市。這就導致許多地區(qū)雖有空置土地、但無新增建設(shè)用地指標，再次限制了土地的供給。

由于每個省內(nèi)部也會存在發(fā)展的不均衡，各地市的建設(shè)用地指標存在不同的情況。人口凈流入的地區(qū)缺乏建設(shè)用地指標、人口凈流出地區(qū)有大量建設(shè)用地指標閑置。因此，從“十三五”期間開始，各省逐漸放開了建設(shè)用地指標的省內(nèi)流轉(zhuǎn)；通過將建設(shè)用地指標市場化定價的方式進行跨地市間的交易。這一舉措既緩解了大城市擴張過程中的用地難，也使得相對落后的凈流出地區(qū)可以獲得一筆穩(wěn)定的“轉(zhuǎn)移支付”、為農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)補充資金。

當建設(shè)用地指標開始流轉(zhuǎn)后，束縛許多地區(qū)的用地難、農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)缺乏資金問題得到了解決。考慮到我國東西部、沿海與內(nèi)陸有更深層次的發(fā)展不均衡問題，國務(wù)院在今年的市場化改革方案中提出、未來要建設(shè)全國統(tǒng)一的建設(shè)用地指標交易市場。讓建設(shè)用地指標的交易再跨一步，既解決東部沿海地區(qū)發(fā)展遇到上限的問題，又為欠發(fā)達地區(qū)提供可持續(xù)的市場化收入。

因此，未來的土地要素將進一步流動。不僅農(nóng)村與城市的土地可以流動，不同地區(qū)的土地要素同樣可以流動；在充分的流動下，土地供應(yīng)緊張與土地大量閑置的結(jié)構(gòu)性問題逐漸得以解決，土地的價格也將出現(xiàn)巨大的改變。

土地價格的構(gòu)成與趨勢

說到土地價格，大家第一反應(yīng)都是價格高昂的住宅、商業(yè)用地。但從實際情況來看，住宅、商業(yè)等高價土地的占比是很少的；價格低廉的工業(yè)用地、免費的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)用地，才是構(gòu)成土地的大多數(shù)。

從地方政府的視角來看，土地出讓金是覆蓋一個區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)投資的主要收入。但由于公益性基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的土地采用劃撥不收費、基建與公共服務(wù)保持公益性基本沒有收益、地方政府發(fā)展產(chǎn)業(yè)低價供給工業(yè)用地，導致片區(qū)開發(fā)的成本大量向居住、商業(yè)用地上傾斜，造成了土地價格的失衡、住宅用地成本逐漸攀升。加上土地供應(yīng)速度遠跟不上快速城鎮(zhèn)化過程中的人口流入，房價上漲過快的結(jié)果并不令人意外。

因此，未來土地價格改革的趨勢是讓不同類型的用地更合理、更公平的分擔土地開發(fā)成本，讓土地價格更為市場化：

一是全面推行有償用地，促進基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)用地的集約、避免低效用地；

二是通過生產(chǎn)用地更合理的定價，促使工業(yè)用地、物流用地提高坪效。也是促使生產(chǎn)用地的供地方式更為靈活，通過“租讓結(jié)合”降低企業(yè)負擔；

三是通過更合理的分攤成本與土地供給，從土地供給上持續(xù)調(diào)控房地產(chǎn)市場，促使房地產(chǎn)的平穩(wěn)發(fā)展。

因此，在土地市場的改革下，未來的土地價格，將以更合理、更市場化的方式均攤到每個行業(yè)；住宅用地的地王頻出、工業(yè)用地的免費供應(yīng)都將成為過去時。

結(jié)語

從頂層設(shè)計上來看，限制土地供給、流動的禁錮已經(jīng)徹底被打破；未來的土地市場將更靈活、更為市場化；未來的土地成本也將更均勻的向各個產(chǎn)業(yè)、流通的各個環(huán)節(jié)均攤，不再出現(xiàn)地產(chǎn)“一家獨大”的局面。

在新一輪城鎮(zhèn)化的過程中，土地收入依然要肩負起平衡地方政府投入與產(chǎn)出的重任；不過，新一輪需求帶動的將是建設(shè)用地指標、農(nóng)村集體經(jīng)營性用地、國有建設(shè)用地市場更為蓬勃的發(fā)展，將城鎮(zhèn)化的紅利更為平均的進行分配。

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原標題： 一文說清土地制度、供給與價格