楊老師的基建課堂 作者：楊曉懌
來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）
近期，國務院對財政資金的安排作出了新的部署，要求：
要圍繞完成全年發(fā)展主要目標任務，保持宏觀政策連續(xù)性有效性，繼續(xù)抓好直達機制落實，提高資金使用效益。同時，要總結今年做法，研究建立常態(tài)化的財政資金直達機制，以改革的辦法提高財政資金效能，更好服務經濟社會發(fā)展大局。
一是擴大直達資金范圍，對可直接分配的中央和地方共同財政事權轉移支付、具備條件的專項轉移支付、縣級基本財力保障機制獎補資金等一般性轉移支付，可納入直達機制，基本實現中央財政民生補助資金全覆蓋，確保義務教育階段教師工資等及時足額兌現，更好支持?；鶎舆\轉。
二是完善直達資金管理。合理提前下達轉移支付資金。各地要強化責任，增強資金分配使用科學性、規(guī)范性、有效性。
三是完善監(jiān)管，加快推進部門間數據開放共享，強化對直達資金的全過程監(jiān)控，嚴防“渾水摸魚”，確保用好資金。
如今正是高層部署安排明年政府投資的關鍵時刻，此時提出“研究建立常態(tài)化的財政資金直達機制”將對明年的地方政府可用財力產生極其深遠的影響。
雖說總體上看，如今的政府機制分為中央與地方兩極，但由于行政層級的不同，地方政府面對的情況、掌握的資源有天壤之別。其中最為突出的矛盾與焦點，就在于地方政府內部的資源再分配。
地方政府原則上分為?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、縣（自治縣、市）、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）三級；上級政府再根據地方實際情況與需求，進行資金等資源分配。因此，我們經?？梢钥吹揭恍┦》菰凇芭e全省之力”建設某一個地區(qū)，比如一些省級的國家級新區(qū)，通常就將省內可調控的資源向新區(qū)集中、使得新區(qū)在短期內獲得大量資金、建設用地指標、政策資源等綜合支持，實現快速發(fā)展。
但是，這樣的機制也造成了一些問題。既然有一些地區(qū)能夠得到省級的資源傾斜“起飛”，那么自然也有一些地區(qū)的資源被拿走了。事實上，經濟水平處在省內中游水平的縣市往往都很尷尬，既因為發(fā)展?jié)摿Σ皇亲詈?、錯失了集中發(fā)展的機會；又因為經濟水平還可以，無法得到“托底扶貧”等政策的扶持。
因此，在過去幾年中央與地方財政制度改革、地區(qū)間可用財力不均衡的情況得到改善、轉移支付力度進一步增強后，當前地方財力間不均衡、資源不均衡的焦點已從東西部差異轉變?yōu)槭〖墐炔块g的差異。
比如，在最近兩年的地方債券發(fā)行大潮中，許多省內部的債券額度分配就出現了不均等的情況。這一情形固然與不同地區(qū)的情況、項目質量有一定關聯(lián)，但人為因素造成的額度分配不均也是客觀事實。
在這樣的背景下，財政部在今年開展的一系列改革，以今年的積極財政為契機，開始嘗試財政資金直達制度。由國家發(fā)改委、財政部直接審核縣一級政府報送的項目與資金需求，將財政資金定向下達、逐漸弱化省級資金再分配造成的資源分配與現實情況脫節(jié)、地區(qū)發(fā)展不均等情況。
雖然目前財政資金直達只在特別國債、專項資金等渠道發(fā)揮作用，但如今國常會已經要求逐漸推廣，很快將應用到專項轉移支付、地方與中央共同事權資金等部分；地區(qū)的財政資源分配不均情況有望逐漸解決。過去那些被省級忽略的中游城市，可用財力有望得到一定的改善。
“全程監(jiān)控”，資金分配與投向掛鉤
近年來，由于財政制度的改革、經濟周期的下行，地方財政的壓力持續(xù)擴大。因此，許多地區(qū)不得不加大向上“要資源”的力度，希望通過爭取更多的中央預算內資金、專項資金來彌補可用資金的不足。但是，由于申報與審計環(huán)節(jié)存在一定的脫節(jié)，中間環(huán)節(jié)有一定的漏洞，導致許多地區(qū)存在項目重復申報、夸大建設內容、挪用項目資金甚至虛構項目的情形。
因此，隨著預算管理制度的完善、信息時代的來臨，政府也開始采用信息化手段對資金進行管理，逐漸推進“資金全過程監(jiān)控”的進度。通過系統(tǒng)對資金進行全流程、穿透式的跟蹤，既是保障資金的投向落到實處，也倒逼地方申報項目的質量、真實性進一步提高。
并且，隨著“全程監(jiān)控”制度的出現，困擾政府多年的政府投資效率低問題也有望得到一定程度的解決。上級政府可通過系統(tǒng)管理、項目審核的方式，隨時、靈活調整地方政府的投資方向和力度，實現動態(tài)的政府投資調控機制。
此外，“全程監(jiān)控”也有利于將政府投資的“負面清單”落到實處，面子工程、盲目投資的現象基本成為過去時；補短板、強弱項將會成為政府工作的主旋律。因此，未來的地方政府可用財力將與地方發(fā)展息息相關；發(fā)展前景好、前期工作扎實的地區(qū)，有望得到更多的財政資源傾斜。
“開放共享”，揭開歷史遺留的黑洞
自2018年以來，政府隱性債務成為了熱門話題。政府隱性債務是如何形成的？政府內部系統(tǒng)間的不開放、不聯(lián)通、不共享是一個非常重要的原因，有大量投資或者債務未納入統(tǒng)一的系統(tǒng)中去。
這一問題持續(xù)到2020年初，在今年上半年的地方專項債券申報中，有大量尚未拿到立項批復的項目就發(fā)行了地方政府專項債券、獲得了債券資金；但前期手續(xù)的不完善導致項目遲遲無法開工，資金自然也長期沉淀未能使用，使得今年前三季度的基建投資增速低于GDP。
因此，從今年三季度開始，各部門間加強的協(xié)作，開始將財政系統(tǒng)與發(fā)改委的投資管理系統(tǒng)互通。這既解決了項目進度跟蹤的問題，也實現了資金跟著項目走的原則。如今國常會要求進一步做好系統(tǒng)間的互聯(lián)互通工作，既是進一步加強投資效率的舉措，也有助于地方政府揭開存量債務的“黑洞”、將政府隱性債務逐漸陽光化。
在今年積極財政投資力度與基建投資的數據上，我們明顯可以發(fā)現一些差額，許多財政資金并未真正進入固定資產投資。大量的隱性債務“吃掉”了積極財政帶來的資金，如果不進一步解決存量債務問題，那么政府撬動社會投資的力量就始終無法施展。
在改革不斷推進的過程中，這些歷史遺留問題會慢慢暴露、也會逐漸得到應有的處置；結構性的問題，只有通過制度上的改革才能真正解決。未來地方政府的可用財力，將會根據政策、需求、實際情況進行動態(tài)的變化。
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