作者：楊曉懌

來(lái)源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

近期，國(guó)務(wù)院對(duì)財(cái)政資金的安排作出了新的部署，要求：

要圍繞完成全年發(fā)展主要目標(biāo)任務(wù)，保持宏觀政策連續(xù)性有效性，繼續(xù)抓好直達(dá)機(jī)制落實(shí)，提高資金使用效益。同時(shí)，要總結(jié)今年做法，研究建立常態(tài)化的財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制，以改革的辦法提高財(cái)政資金效能，更好服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局。

一是擴(kuò)大直達(dá)資金范圍，對(duì)可直接分配的中央和地方共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付、具備條件的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金等一般性轉(zhuǎn)移支付，可納入直達(dá)機(jī)制，基本實(shí)現(xiàn)中央財(cái)政民生補(bǔ)助資金全覆蓋，確保義務(wù)教育階段教師工資等及時(shí)足額兌現(xiàn)，更好支持?；鶎舆\(yùn)轉(zhuǎn)。

二是完善直達(dá)資金管理。合理提前下達(dá)轉(zhuǎn)移支付資金。各地要強(qiáng)化責(zé)任，增強(qiáng)資金分配使用科學(xué)性、規(guī)范性、有效性。

三是完善監(jiān)管，加快推進(jìn)部門間數(shù)據(jù)開(kāi)放共享，強(qiáng)化對(duì)直達(dá)資金的全過(guò)程監(jiān)控，嚴(yán)防“渾水摸魚”，確保用好資金。

如今正是高層部署安排明年政府投資的關(guān)鍵時(shí)刻，此時(shí)提出“研究建立常態(tài)化的財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制”將對(duì)明年的地方政府可用財(cái)力產(chǎn)生極其深遠(yuǎn)的影響。

雖說(shuō)總體上看，如今的政府機(jī)制分為中央與地方兩極，但由于行政層級(jí)的不同，地方政府面對(duì)的情況、掌握的資源有天壤之別。其中最為突出的矛盾與焦點(diǎn)，就在于地方政府內(nèi)部的資源再分配。

地方政府原則上分為?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、縣（自治縣、市）、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）三級(jí)；上級(jí)政府再根據(jù)地方實(shí)際情況與需求，進(jìn)行資金等資源分配。因此，我們經(jīng)?？梢钥吹揭恍┦》菰凇芭e全省之力”建設(shè)某一個(gè)地區(qū)，比如一些省級(jí)的國(guó)家級(jí)新區(qū)，通常就將省內(nèi)可調(diào)控的資源向新區(qū)集中、使得新區(qū)在短期內(nèi)獲得大量資金、建設(shè)用地指標(biāo)、政策資源等綜合支持，實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展。

但是，這樣的機(jī)制也造成了一些問(wèn)題。既然有一些地區(qū)能夠得到省級(jí)的資源傾斜“起飛”，那么自然也有一些地區(qū)的資源被拿走了。事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)水平處在省內(nèi)中游水平的縣市往往都很尷尬，既因?yàn)榘l(fā)展?jié)摿Σ皇亲詈?、錯(cuò)失了集中發(fā)展的機(jī)會(huì)；又因?yàn)榻?jīng)濟(jì)水平還可以，無(wú)法得到“托底扶貧”等政策的扶持。

因此，在過(guò)去幾年中央與地方財(cái)政制度改革、地區(qū)間可用財(cái)力不均衡的情況得到改善、轉(zhuǎn)移支付力度進(jìn)一步增強(qiáng)后，當(dāng)前地方財(cái)力間不均衡、資源不均衡的焦點(diǎn)已從東西部差異轉(zhuǎn)變?yōu)槭〖?jí)內(nèi)部間的差異。

比如，在最近兩年的地方債券發(fā)行大潮中，許多省內(nèi)部的債券額度分配就出現(xiàn)了不均等的情況。這一情形固然與不同地區(qū)的情況、項(xiàng)目質(zhì)量有一定關(guān)聯(lián)，但人為因素造成的額度分配不均也是客觀事實(shí)。

在這樣的背景下，財(cái)政部在今年開(kāi)展的一系列改革，以今年的積極財(cái)政為契機(jī)，開(kāi)始嘗試財(cái)政資金直達(dá)制度。由國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部直接審核縣一級(jí)政府報(bào)送的項(xiàng)目與資金需求，將財(cái)政資金定向下達(dá)、逐漸弱化省級(jí)資金再分配造成的資源分配與現(xiàn)實(shí)情況脫節(jié)、地區(qū)發(fā)展不均等情況。

雖然目前財(cái)政資金直達(dá)只在特別國(guó)債、專項(xiàng)資金等渠道發(fā)揮作用，但如今國(guó)常會(huì)已經(jīng)要求逐漸推廣，很快將應(yīng)用到專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、地方與中央共同事權(quán)資金等部分；地區(qū)的財(cái)政資源分配不均情況有望逐漸解決。過(guò)去那些被省級(jí)忽略的中游城市，可用財(cái)力有望得到一定的改善。

“全程監(jiān)控”，資金分配與投向掛鉤

近年來(lái)，由于財(cái)政制度的改革、經(jīng)濟(jì)周期的下行，地方財(cái)政的壓力持續(xù)擴(kuò)大。因此，許多地區(qū)不得不加大向上“要資源”的力度，希望通過(guò)爭(zhēng)取更多的中央預(yù)算內(nèi)資金、專項(xiàng)資金來(lái)彌補(bǔ)可用資金的不足。但是，由于申報(bào)與審計(jì)環(huán)節(jié)存在一定的脫節(jié)，中間環(huán)節(jié)有一定的漏洞，導(dǎo)致許多地區(qū)存在項(xiàng)目重復(fù)申報(bào)、夸大建設(shè)內(nèi)容、挪用項(xiàng)目資金甚至虛構(gòu)項(xiàng)目的情形。

因此，隨著預(yù)算管理制度的完善、信息時(shí)代的來(lái)臨，政府也開(kāi)始采用信息化手段對(duì)資金進(jìn)行管理，逐漸推進(jìn)“資金全過(guò)程監(jiān)控”的進(jìn)度。通過(guò)系統(tǒng)對(duì)資金進(jìn)行全流程、穿透式的跟蹤，既是保障資金的投向落到實(shí)處，也倒逼地方申報(bào)項(xiàng)目的質(zhì)量、真實(shí)性進(jìn)一步提高。

并且，隨著“全程監(jiān)控”制度的出現(xiàn)，困擾政府多年的政府投資效率低問(wèn)題也有望得到一定程度的解決。上級(jí)政府可通過(guò)系統(tǒng)管理、項(xiàng)目審核的方式，隨時(shí)、靈活調(diào)整地方政府的投資方向和力度，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的政府投資調(diào)控機(jī)制。

此外，“全程監(jiān)控”也有利于將政府投資的“負(fù)面清單”落到實(shí)處，面子工程、盲目投資的現(xiàn)象基本成為過(guò)去時(shí)；補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)將會(huì)成為政府工作的主旋律。因此，未來(lái)的地方政府可用財(cái)力將與地方發(fā)展息息相關(guān)；發(fā)展前景好、前期工作扎實(shí)的地區(qū)，有望得到更多的財(cái)政資源傾斜。

“開(kāi)放共享”，揭開(kāi)歷史遺留的黑洞

自2018年以來(lái)，政府隱性債務(wù)成為了熱門話題。政府隱性債務(wù)是如何形成的？政府內(nèi)部系統(tǒng)間的不開(kāi)放、不聯(lián)通、不共享是一個(gè)非常重要的原因，有大量投資或者債務(wù)未納入統(tǒng)一的系統(tǒng)中去。

這一問(wèn)題持續(xù)到2020年初，在今年上半年的地方專項(xiàng)債券申報(bào)中，有大量尚未拿到立項(xiàng)批復(fù)的項(xiàng)目就發(fā)行了地方政府專項(xiàng)債券、獲得了債券資金；但前期手續(xù)的不完善導(dǎo)致項(xiàng)目遲遲無(wú)法開(kāi)工，資金自然也長(zhǎng)期沉淀未能使用，使得今年前三季度的基建投資增速低于GDP。

因此，從今年三季度開(kāi)始，各部門間加強(qiáng)的協(xié)作，開(kāi)始將財(cái)政系統(tǒng)與發(fā)改委的投資管理系統(tǒng)互通。這既解決了項(xiàng)目進(jìn)度跟蹤的問(wèn)題，也實(shí)現(xiàn)了資金跟著項(xiàng)目走的原則。如今國(guó)常會(huì)要求進(jìn)一步做好系統(tǒng)間的互聯(lián)互通工作，既是進(jìn)一步加強(qiáng)投資效率的舉措，也有助于地方政府揭開(kāi)存量債務(wù)的“黑洞”、將政府隱性債務(wù)逐漸陽(yáng)光化。

在今年積極財(cái)政投資力度與基建投資的數(shù)據(jù)上，我們明顯可以發(fā)現(xiàn)一些差額，許多財(cái)政資金并未真正進(jìn)入固定資產(chǎn)投資。大量的隱性債務(wù)“吃掉”了積極財(cái)政帶來(lái)的資金，如果不進(jìn)一步解決存量債務(wù)問(wèn)題，那么政府撬動(dòng)社會(huì)投資的力量就始終無(wú)法施展。

在改革不斷推進(jìn)的過(guò)程中，這些歷史遺留問(wèn)題會(huì)慢慢暴露、也會(huì)逐漸得到應(yīng)有的處置；結(jié)構(gòu)性的問(wèn)題，只有通過(guò)制度上的改革才能真正解決。未來(lái)地方政府的可用財(cái)力，將會(huì)根據(jù)政策、需求、實(shí)際情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)的變化。

注：文章為作者獨(dú)立觀點(diǎn)，不代表資產(chǎn)界立場(chǎng)。

題圖來(lái)自 Pexels，基于 CC0 協(xié)議

本文由“楊老師的基建課堂”投稿資產(chǎn)界，并經(jīng)資產(chǎn)界編輯發(fā)布。版權(quán)歸原作者所有，未經(jīng)授權(quán)，請(qǐng)勿轉(zhuǎn)載，謝謝！

原標(biāo)題： “財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制”，將如何影響地方政府財(cái)力？