為睿資產(chǎn) 作者：為睿房地產(chǎn)金融部
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經(jīng)過(guò)數(shù)十年的城市化發(fā)展，“城中村”改造問(wèn)題，成為城市發(fā)展中的一個(gè)普遍性問(wèn)題。究其本質(zhì)，“城中村”形成的原因在于，我國(guó)城鄉(xiāng)二元制及土地二元制的結(jié)構(gòu)，即城市的國(guó)有土地使用權(quán)與農(nóng)村集體土地使用權(quán)區(qū)分管理，在城市化發(fā)展過(guò)程中，城市范圍不斷擴(kuò)張逐漸包圍近郊農(nóng)村，于是光鮮亮麗的城市中形成零散的“夾縫地帶”。這種獨(dú)特的現(xiàn)象，也必然帶來(lái)一系列城市規(guī)劃滯后、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、城市管理混亂等社會(huì)問(wèn)題。
城中村改造建設(shè)，涉及的問(wèn)題包括土地、金融、補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)、規(guī)劃、就業(yè)等一系列問(wèn)題。針對(duì)這一復(fù)雜問(wèn)題，政府各部門、施工單位、村集體、村民群眾等主體必須加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)，從而根據(jù)城市規(guī)劃與安排，妥善實(shí)施及推進(jìn)城中村改造項(xiàng)目。本文擬從土地開發(fā)角度出發(fā)，詳細(xì)闡述城中村改造方式及城中村改造前期法律盡調(diào)工作要點(diǎn)。
一、城中村項(xiàng)目改造模式
（一）改造投資分類
城中村改造項(xiàng)目涉及土地面積范圍廣、拆遷安置主體數(shù)量多，前期拆遷安置成本較高，改造的主要資金來(lái)源為土地一級(jí)開發(fā)后收儲(chǔ)再出讓的土地增值，但在項(xiàng)目啟動(dòng)前，拆遷補(bǔ)償及安置的資金缺口需要大量投資資金墊付。從改造模式來(lái)看，一般可以分為以下幾類：
1.以政府為主導(dǎo)的凈地公開交易模式。政府組織統(tǒng)籌規(guī)劃，政府投資平臺(tái)通過(guò)財(cái)政投入或通過(guò)代建公司自籌資金、銀行貸款、發(fā)行債券等方式融資，負(fù)責(zé)土地一級(jí)開發(fā)，并承擔(dān)土地清理費(fèi)用和前期補(bǔ)償款。土地收儲(chǔ)后，根據(jù)城市規(guī)劃進(jìn)行土地招拍掛程序，開發(fā)商通過(guò)公開競(jìng)爭(zhēng)方式獲取土地使用權(quán)進(jìn)行城中村改造項(xiàng)目開發(fā)。土地出讓獲得的土地收益支付前期一級(jí)開發(fā)中所涉各項(xiàng)費(fèi)用。
2.土地一級(jí)開發(fā)和二級(jí)開發(fā)聯(lián)合開發(fā)模式。即政府在確定城中村改造的專項(xiàng)規(guī)劃后和初步拆遷補(bǔ)償安置方案后，將未實(shí)施拆遷的土地進(jìn)入土地交易市場(chǎng)公開交易，開發(fā)商通過(guò)公開競(jìng)價(jià)方式取得開發(fā)權(quán)，完成拆遷安置工作后方可取得土地使用權(quán)，進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。
3.土地一二級(jí)開發(fā)分開進(jìn)行模式。即由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)按照政府拆遷補(bǔ)償政策標(biāo)準(zhǔn)及政府與村民簽訂的拆遷補(bǔ)償協(xié)議，自行籌措資金，負(fù)責(zé)前期安置補(bǔ)償。拆遷補(bǔ)償完成后，政府通過(guò)土地交易中心采取招拍掛的方式（或定向招拍掛）將土地使用權(quán)進(jìn)行出讓，房地產(chǎn)開發(fā)商平等參與競(jìng)爭(zhēng)，如能競(jìng)得土地使用權(quán)，則前期投入的拆遷補(bǔ)償安置資金和約定的利潤(rùn)可沖抵土地出讓金。如未能競(jìng)得土地使用權(quán)，則土地出讓金可給予其補(bǔ)償。
4.村集體自主改造模式。村集體與政府共同負(fù)責(zé)前期融資，引入合作方自行處理征地拆遷、回遷安置等工作。集體村民構(gòu)建股份制公司，代表村民進(jìn)行資金籌集、土地流轉(zhuǎn)等工作，改造后的土地用于引進(jìn)產(chǎn)業(yè)或合作開發(fā)，合作開發(fā)公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)安置小區(qū)，股份公司亦可籌資自持物業(yè)，以保證長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)收入。
（二）階段性工作任務(wù)
城中村改造項(xiàng)目一般分兩個(gè)階段，第一個(gè)階段為征地拆遷階段，即土地一級(jí)開發(fā)階段，在該階段完成土地使用權(quán)的國(guó)有化，完成拆遷補(bǔ)償安置、土地平整、土地使用權(quán)的出讓等事宜。
作為房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)第一階段法律盡調(diào)所需解決的主要問(wèn)題在于：明確拆遷補(bǔ)償及安置標(biāo)準(zhǔn)及二級(jí)開發(fā)土地出讓金折抵比例；明確擬拆遷房屋、產(chǎn)權(quán)人及利害關(guān)系人的基本狀況；明確擬拆遷房屋存在的權(quán)屬糾紛及爭(zhēng)議情況；明確擬拆遷房屋的規(guī)劃、審批程序及計(jì)劃安排；初步測(cè)算擬拆遷區(qū)域的成本；預(yù)估拆遷工作難度。
第二個(gè)階段為項(xiàng)目建設(shè)階段，即按照政府批準(zhǔn)的規(guī)劃指標(biāo)完成項(xiàng)目建造及通過(guò)竣工驗(yàn)收和交付使用。這一階段法律工作任務(wù)主要涉及合作模式、利潤(rùn)分配、規(guī)劃調(diào)整、建設(shè)工程等風(fēng)險(xiǎn)防范，在此不作細(xì)論。
二、城中村改造項(xiàng)目參與方需求
不論哪種形式的城中村改造項(xiàng)目，都需要前期資金投入，對(duì)村民進(jìn)行妥善安置，只有在土地收儲(chǔ)并出讓后，才能將土地增值的收益分紅給參與城中村改造的各方。前期投資風(fēng)險(xiǎn)較大，城中村改造參與主體眾多，工作問(wèn)題和矛盾復(fù)雜，需要多方共同配合，為加快進(jìn)度保證改造項(xiàng)目快速平穩(wěn)推進(jìn)，城中村改造實(shí)施方案必須明確且平衡各方利益需求，以減小不必要的阻力。
對(duì)于政府而言，改造目的相對(duì)簡(jiǎn)單。經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的城市，更側(cè)重于匹配城市總體發(fā)展區(qū)域，通過(guò)區(qū)域性改造使得城市環(huán)境、公共事業(yè)建設(shè)等得到快速發(fā)展，并提升城市綜合面貌、治安環(huán)境及產(chǎn)業(yè)升級(jí)帶來(lái)的稅收收入，對(duì)單純土地開發(fā)收益并不苛求。經(jīng)濟(jì)相對(duì)較差，或具體區(qū)、縣政府，一方面需要落實(shí)市政府的工作安排和城市總體規(guī)劃要求；其次，需要維持當(dāng)?shù)貐^(qū)縣財(cái)政收支平衡，可能更在意拆遷、改造成本，傾向于一二級(jí)開發(fā)聯(lián)合處置，將拆遷成本計(jì)入未來(lái)土地出讓成本；再次，需要考慮到拆遷后村民社保、就業(yè)等基層問(wèn)題，更加希望改造計(jì)劃能夠合理安置并為原村民提供長(zhǎng)期生活來(lái)源，維持基層穩(wěn)定。
對(duì)于村民和村集體而言，村集體需要代表村民爭(zhēng)取更豐富的補(bǔ)償房產(chǎn)數(shù)量或補(bǔ)償費(fèi)用，同時(shí)希望獲得更多可持續(xù)產(chǎn)業(yè)保證村民長(zhǎng)期生存。城中村改造實(shí)現(xiàn)村民身份的城鎮(zhèn)化，同時(shí)原有農(nóng)村戶籍的福利和優(yōu)惠政策也被迫轉(zhuǎn)變，短時(shí)間內(nèi)城市居民的福利等待遇很難有效銜接。為此，村集體會(huì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)能力為集體成員提供相應(yīng)的福利政策，如養(yǎng)老金、助學(xué)金、醫(yī)療等福利。村集體及相關(guān)部門的長(zhǎng)期福利政策，能夠有效調(diào)動(dòng)村民的積極性。
對(duì)于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)而言，參與城中村改造的主要?jiǎng)恿υ谟谀芊瘾@取利潤(rùn)。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市土地競(jìng)拍競(jìng)爭(zhēng)激烈，公開競(jìng)標(biāo)凈地成本較高，使得開發(fā)企業(yè)選擇與政府、村集體合作，以土地一級(jí)開發(fā)與土地二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)的模式參與城中村改造。根據(jù)開發(fā)企業(yè)的改造方案及開發(fā)企業(yè)的實(shí)際狀況，經(jīng)政府批準(zhǔn)后，在土地招拍掛中設(shè)置一定準(zhǔn)入條件，使開發(fā)企業(yè)大概率在限定成本范圍內(nèi)獲得土地，從而控制土地成本。
三、城中村改造項(xiàng)目法律盡調(diào)
（一）項(xiàng)目土地基本信息核查
1.項(xiàng)目土地權(quán)屬、性質(zhì)、分類情況核查；
2.項(xiàng)目土地歷史遺留問(wèn)題核查；
3.項(xiàng)目土地長(zhǎng)期規(guī)劃安排調(diào)查
4.項(xiàng)目土地使用權(quán)人、被拆遷房屋所有權(quán)人意向及法律文件簽署情況核查。
5.項(xiàng)目土地現(xiàn)狀調(diào)查。主要調(diào)查方向包括：國(guó)有土地、集體土地所有權(quán)類型；國(guó)有土地抵押、租賃、臨時(shí)用地、年限等情況；集體土地用途；項(xiàng)目范圍內(nèi)非法用地情形；項(xiàng)目?jī)?nèi)土地權(quán)屬爭(zhēng)議或歷史遺留問(wèn)題，涉及集體土地征收程序、征收款支付、土地返還等問(wèn)題。
（二）項(xiàng)目擬拆遷房屋信息核查
1.核定改造范圍內(nèi)擬拆遷房屋基本信息及產(chǎn)權(quán)人名單；2.核定改造范圍所被拆遷房屋（包括永久性建筑物、臨時(shí)性建筑物及其附著物）基本情況；
3.核定擬拆遷房屋裝修狀況；
4.核定擬拆遷范圍內(nèi)小產(chǎn)權(quán)房、合作建房或有爭(zhēng)議房屋等明細(xì)清單；
5.核定擬拆遷房屋出租、抵押、查封等信息；
6.核定項(xiàng)目范圍內(nèi)在建工程、公益事業(yè)用房、教堂、宗祠、寺廟、歷史古跡等清單；
7.核定擬拆遷范圍內(nèi)違規(guī)建筑、擅自改變用途等房屋清單（若有）。
（三）項(xiàng)目權(quán)利人基本信息核查
1.項(xiàng)目所有權(quán)人分類核查。主要包括：產(chǎn)權(quán)明晰所有權(quán)人；產(chǎn)權(quán)不明或存在爭(zhēng)議的產(chǎn)權(quán)人；轉(zhuǎn)讓效力或合法性待定的產(chǎn)權(quán)人；小產(chǎn)權(quán)房及合作建房的情形；違法違章建筑及超期臨時(shí)建筑等權(quán)利人。
2.項(xiàng)目抵押權(quán)人信息核查。根據(jù)《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等相關(guān)規(guī)定，后期拆遷過(guò)程中，抵押權(quán)人甚至原產(chǎn)權(quán)人債權(quán)人的相關(guān)利息需通過(guò)前期盡調(diào)核查進(jìn)行初步梳理，并根據(jù)實(shí)際情況達(dá)成和解或?qū)Σ疬w房屋補(bǔ)償款的其他處置安排。
3.項(xiàng)目范圍內(nèi)租戶情況核查。對(duì)于承租房屋拆遷，有租戶的房屋涉及租賃合同解除的違約補(bǔ)償。需在盡調(diào)過(guò)程中梳理租戶承租情況，在拆遷前盡可能達(dá)成以貨幣補(bǔ)償提前解除租賃合同或以安置房替換等方式解決。
（四）村民及村集體信息核查
1.了解村集體議事決策程序；調(diào)查村集體資產(chǎn)、投資情況；
2.村民基本情況核查。包括：村民數(shù)量、人口結(jié)構(gòu)、職業(yè)分布、收入來(lái)源及城中村改造意愿、補(bǔ)償預(yù)期等情況；
3.村集體企業(yè)基本信息調(diào)查。包括：企業(yè)設(shè)立資料；企業(yè)股東構(gòu)成、管理運(yùn)作結(jié)構(gòu)；與村集體關(guān)聯(lián)性及資金往來(lái)關(guān)系；企業(yè)資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)狀況；企業(yè)債權(quán)債務(wù)構(gòu)成；企業(yè)改制情況及改制意愿等。
（五）項(xiàng)目相關(guān)法律文件核查
1.城中村改造項(xiàng)目的改造主體及權(quán)限確定文件核查；
2.城中村改造項(xiàng)目拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)、程序，拆遷補(bǔ)償和地價(jià)的折抵關(guān)系；拆遷補(bǔ)償安置監(jiān)管及資金監(jiān)管程序；
3.城中村改造項(xiàng)目整體計(jì)劃、方案與流程安排；
4.城中村改造項(xiàng)目所涉及的行政許可、行政審批和行政備案的申報(bào)流程及進(jìn)度安排；
5.城中村改造項(xiàng)目所在地城市總體規(guī)劃、控制等具體指標(biāo)；
6.政府對(duì)該項(xiàng)目的工期、建設(shè)安排、公共基礎(chǔ)建設(shè)安排、安置回遷戶數(shù)量等基本指標(biāo)和安排；
7.城中村改造項(xiàng)目所涉及的土地出讓金及行政性事業(yè)收費(fèi)及其項(xiàng)目配套公共設(shè)施建設(shè)補(bǔ)償金等優(yōu)惠政策；
8.城中村改造項(xiàng)目所涉及的原村民后期福利及優(yōu)惠政策情況。
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關(guān)于作者：
劉波：為睿資產(chǎn)創(chuàng)始人、上海瀛東律師事務(wù)所權(quán)益高級(jí)合伙人（某直轄市區(qū)法院原法官）、上海瀛東律師事務(wù)所地產(chǎn)并購(gòu)?fù)度谫Y部部門主任、為安控股創(chuàng)始合伙人、上海金融信息行業(yè)協(xié)會(huì)不良資產(chǎn)信息應(yīng)用專委會(huì)發(fā)起人、秘書長(zhǎng)。
王怡萱：為睿資產(chǎn)房地產(chǎn)金融部負(fù)責(zé)人。
注：文章為作者獨(dú)立觀點(diǎn)，不代表資產(chǎn)界立場(chǎng)。
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