投拓江湖 作者：投拓江湖
來源：投拓江湖（ID：toutuoJH）
大家在日常的投資拿地工作中，經(jīng)常會接觸到一個概念，土地指標(biāo)，土地增減掛鉤等。這是個什么東西？能吃嗎。今天這篇文章帶你徹底弄清楚。
“土地指標(biāo)”“占補(bǔ)平衡”“用地指標(biāo)”“補(bǔ)充耕地指標(biāo)”等概念，這些都是指標(biāo)政策的內(nèi)容。但是大家對這些概念的外延不甚清晰，這里給一個準(zhǔn)確的定義，建設(shè)用地指標(biāo)是國家對特定區(qū)域在特定期限內(nèi)對建設(shè)用地總規(guī)模進(jìn)行的規(guī)模、數(shù)量控制的指標(biāo)。大家所接觸到的上述概念，都是這一整套政策的內(nèi)容。土地增減掛鉤是土地指標(biāo)政策的重要內(nèi)容，但不是全部。
對建設(shè)用地的指標(biāo)進(jìn)行控制，是我國基于大的宏觀考慮的政策。隨著我國人口的持續(xù)增長，長期以來人多地少，糧食安全問題一直存在，特別是城市化，工業(yè)化的發(fā)展占用了大量的耕地資源。從國家層面出臺相應(yīng)的政策，保證18億畝耕地數(shù)量紅線不被突破，解決糧食安全問題。
國家層面的規(guī)范來講，原國家計委、國家土地管理局于1987年下發(fā)《關(guān)于編制建設(shè)項目用地定額指標(biāo)的幾點(diǎn)意見》的通知（目前已失效），此文件屬于典型的計劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，對單個項目所需的面積指標(biāo)進(jìn)行了規(guī)定。但是項目的指標(biāo)需要根據(jù)多種因素來確定，提前規(guī)定顯然不符合市場客觀規(guī)律。后來對逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閷^(qū)域進(jìn)行限制，特別是對省級單位進(jìn)行數(shù)量調(diào)控。
一般來講，各地的用地指標(biāo)審批由省級政府進(jìn)行管理，根據(jù)本省的土地利用總規(guī)劃，省級政府對所轄范圍內(nèi)的縣市進(jìn)行指標(biāo)分解，對一定期限內(nèi)的建設(shè)用地進(jìn)行指標(biāo)總量的控制。
在總量指標(biāo)控制下，對縣市每年的新增的建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行計劃管理，在每年的實際工作中，對縣級以上的地方政府的用地指標(biāo)進(jìn)行動態(tài)管理，即縣市需要定期或不定期向省級政府申請報批用地指標(biāo)。
如果超過總量指標(biāo)控制的，不在審批范圍，需要其他辦法進(jìn)行指標(biāo)突破。
增量破局 指標(biāo)占補(bǔ)平衡
根據(jù)《中華人民共和國土地管理法(2004修正)》第三十一條規(guī)定，國家實行占用耕地補(bǔ)償制度即各級政府新征占用多少用作建設(shè)用地的耕地，相對應(yīng)政府就應(yīng)當(dāng)劃入相當(dāng)數(shù)量和質(zhì)量的耕地作為補(bǔ)充。使用指標(biāo)的地方政府，應(yīng)當(dāng)開墾與占用數(shù)量和質(zhì)量對等的耕地，如果沒有開墾條件的，需要繳納專項開墾費(fèi)用，用于開墾新的耕地。
這里的耕地占用補(bǔ)償制度，就是指標(biāo)占補(bǔ)平衡。
新增建設(shè)用地指標(biāo)的內(nèi)含就是農(nóng)業(yè)用地，未利用土地向建設(shè)用地的轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，各級地方政府也會每年供給一定的新增建設(shè)用地指標(biāo)配額，但是這條路是越來越窄了，從國家政策的大趨勢來講，節(jié)約集約用地是未來的方向。
有的地方農(nóng)業(yè)用地和未利用土地較多，騰挪出富裕的指標(biāo)，本區(qū)域無法完全使用的，會涉及指標(biāo)的流轉(zhuǎn)問題。
指標(biāo)平衡主要是在省內(nèi)進(jìn)行，關(guān)于補(bǔ)充耕地指標(biāo)的流轉(zhuǎn)，很多省份都有明確的制度進(jìn)行規(guī)定，例如安徽省早在2009年就發(fā)布了《安徽省易地調(diào)劑補(bǔ)充耕地指標(biāo)儲備暫行辦法》及《安徽省補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易暫行辦法》。目前從國家層面來講，耕地的約束性指標(biāo)以省一級單位為主體，即使沒有頒布法律條文的省份，省內(nèi)的補(bǔ)充耕地指標(biāo)流動基本上無障礙。
跨省的指標(biāo)補(bǔ)充，一般由省級部門向國務(wù)院提出，由國土資源部組織論證，原則上一年申請一次。從實際操作的角度講，跨省的補(bǔ)充耕地指標(biāo)流轉(zhuǎn)的操作難度，遠(yuǎn)大于省內(nèi)的流轉(zhuǎn)。因此目前大部分的補(bǔ)充耕地指標(biāo)流轉(zhuǎn)，都在省內(nèi)進(jìn)行。
存量破局 土地增減掛鉤
土地增減掛鉤，指的是城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地指標(biāo)的增加，與之相對應(yīng)的就有相當(dāng)數(shù)量的耕地數(shù)量的增加?！霸觥敝饕傅氖浅擎?zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的增加，“減”主要指的是農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)的減少。
具體操作來講，就是拆除舊的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（也就是農(nóng)村宅基地），用于耕地復(fù)墾，集約整理增加的建設(shè)用地指標(biāo)，定向用于城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的使用。主要的開墾方式是，從村鎮(zhèn)的宅基地中進(jìn)行復(fù)墾，從而騰挪出相當(dāng)數(shù)量的耕地。
增減掛鉤是我們國家耕地占補(bǔ)指標(biāo)平衡政策的延伸，這也就是很多并不在城市周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，現(xiàn)在熱衷于講農(nóng)民進(jìn)行集中安置，建設(shè)集中安置小區(qū)讓農(nóng)民“上樓”的原因。
從政策的層面講，目前國家并未建立統(tǒng)一的增減掛鉤政策，各地的實際操作原則上還是試點(diǎn)區(qū)域，目前可依據(jù)的政策法規(guī)仍為2008年，國土資源部出臺的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》。雖然2013年國土資源部將29個省份納入土地增減掛鉤試點(diǎn)省份，可知目前基本上大多數(shù)省份均被納入了試點(diǎn)，并出臺了各省的細(xì)節(jié)操作辦法。
由于《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》規(guī)定拆遷的舊地塊面積必須大于新建設(shè)地塊的面積，而且在復(fù)墾耕地的數(shù)量質(zhì)量必須得到提高。因此必然會涉及到富余的建設(shè)指標(biāo)使用和流轉(zhuǎn)的問題，多出的耕地指標(biāo)可以用于占補(bǔ)平衡。
這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊的耕地增加，可以作為指標(biāo)按一定的價格賣給建設(shè)用地緊缺的城市，城市耕地指標(biāo)增加，就可以對應(yīng)解決耕地減少的問題。這個指標(biāo)交易往往是跨區(qū)域進(jìn)行的，具體如下圖所示。按照跨區(qū)域交易的不同，可以分為跨省，省內(nèi)跨市，或者是市內(nèi)跨區(qū)域三種。
存量破局 工礦廢棄地復(fù)墾
這種操作一般只用于較為特殊的區(qū)域，正常情況下涉及較少，本文就不展開講述了。
小結(jié)
在大型的勾地項目當(dāng)中，土地占用面積較大，大概率會涉及到耕地占用的問題。除了需要在供地方式（例如點(diǎn)狀供地）上進(jìn)行創(chuàng)新外，還需要投資人員提前介入前期的項目規(guī)劃編制調(diào)整，土地征收，土地整理等工作。其中不可避免的就是要涉及土地指標(biāo)問題，如果土地指標(biāo)不足，如何提前籌劃，通過何種方式解決指標(biāo)不足的問題，確保區(qū)域內(nèi)有足夠的建設(shè)用地指標(biāo)。如果占用耕地，通過何種方式做到耕地指標(biāo)占補(bǔ)平衡。
以上問題在大型勾地當(dāng)中，是大概率會涉及到的，必須提前考慮。
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