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破產(chǎn)法律修改與浙江法院實(shí)踐

浙江省高級人民法院黨組成員、副院長  徐建新

上午好！首先對第十一屆中國破產(chǎn)法論壇的勝利召開表示熱烈祝賀。9月27日，浙江省法學(xué)會破產(chǎn)法學(xué)研究會成立之際，浙江高院積極推動召開了第一屆長三角破產(chǎn)法治論壇。在論壇上，我作了“破產(chǎn)法的修改完善與浙江法院的實(shí)踐”的主題發(fā)言。這次破產(chǎn)法論壇主題同樣聚焦于破產(chǎn)法律制度的修改完善，因此在上次發(fā)言的基礎(chǔ)上，對一些問題作了進(jìn)一步思考，借此機(jī)會，把這些想法提出來與大家進(jìn)行分享交流。

第一，一個基本理念。企業(yè)破產(chǎn)法的修改和完善必須堅(jiān)持市場化、法治化的理念。從審判實(shí)踐看，目前的企業(yè)破產(chǎn)法已經(jīng)提供了一個很好的市場化破產(chǎn)的法律制度框架，修改和完善的重點(diǎn)在于如何細(xì)化、深化。浙江是中小企業(yè)民營經(jīng)濟(jì)大省，浙江法院在破產(chǎn)審判工作中，始終堅(jiān)持市場化、法治化方向。注重把市場理念貫穿到破產(chǎn)審判的各個程序和各個環(huán)節(jié)。我理解，破產(chǎn)審判工作中，有幾個重要的市場：（1）破產(chǎn)財產(chǎn)處置市場。破產(chǎn)財產(chǎn)處置要盡可能保持債務(wù)人企業(yè)持續(xù)經(jīng)營或整體出售資產(chǎn)，追求企業(yè)資產(chǎn)處置價值最大化。通過推進(jìn)和規(guī)范破產(chǎn)財產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)司法拍賣等方式構(gòu)建統(tǒng)一、開放、競爭、有序的破產(chǎn)財產(chǎn)處置市場。清算程序中破產(chǎn)財產(chǎn)的管理、變價和分配，其法律制度運(yùn)行的效率很大程度上取決于商品市場運(yùn)行的效率。在當(dāng)下大力推進(jìn)破產(chǎn)財產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)拍賣的背景下，在清算程序中可以考慮適當(dāng)強(qiáng)化法律規(guī)定的強(qiáng)制性和法定性，降低債權(quán)人的意思自治程度，進(jìn)而提升清算程序的效率。（2）重整市場，就是重整程序中投資人的引進(jìn)。要推動重整資源通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)與投資人的對接，充分發(fā)揮市場機(jī)制對重整資源的價值發(fā)現(xiàn)功能、對重整資源的優(yōu)化配置功能，構(gòu)建重整可能性的市場識別機(jī)制。重整程序中出資人權(quán)益能否調(diào)整、如何調(diào)整以及出資人的表決權(quán)、原出資人股權(quán)凍結(jié)的解除等法律問題，從根本上來說，是重整企業(yè)的市場估值問題。企業(yè)的清算價值、營運(yùn)價值如何評估，等等，這些表面上看是法律適用問題，其實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)問題、市場問題。（3）破產(chǎn)管理人市場。要積極培育、規(guī)范和推動破產(chǎn)管理人市場，通過市場機(jī)制優(yōu)化管理人資源與破產(chǎn)案件的對接，逐步完善管理人報酬的市場確定機(jī)制，強(qiáng)化管理人行業(yè)自律。

第二，兩個基本判斷。關(guān)于破產(chǎn)法律制度的修改完善，在多個場合我提到過，有兩個基本判斷，一個是破產(chǎn)法律制度的實(shí)施比修改完善更加重要、更加迫切，至少是同樣重要和迫切；第二個是破產(chǎn)相關(guān)配套制度的修改完善比破產(chǎn)法修改完善更加重要、更加迫切，至少同樣重要和迫切。以浙江為例，2018年全省法院受理破產(chǎn)案件突破兩千件，2019年達(dá)2373件，這個數(shù)據(jù)在全國來講是最多的。但人民法院受理的破產(chǎn)案件數(shù)量與經(jīng)濟(jì)生活中需要通過破產(chǎn)程序?qū)崿F(xiàn)規(guī)范化市場退出的主體數(shù)量來講，是冰山一角。所以，（1）針對案件受理，浙江高院統(tǒng)一部署，著力推進(jìn)破產(chǎn)法的實(shí)施，打開法院受理的大門。重點(diǎn)工作是兩項(xiàng)，一項(xiàng)是抓破產(chǎn)案件的嚴(yán)格依法受理，對于一審不依法受理的，通過二審的監(jiān)督依法改判，在每年的全省法院工作部署中都將破產(chǎn)案件的依法受理作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作來抓；另一項(xiàng)是大力推進(jìn)執(zhí)行案件移送破產(chǎn)審查工作，高院已經(jīng)連續(xù)四年專門下發(fā)專題工作通知，每一年給全省11個地區(qū)下指標(biāo)、定任務(wù)、通報考核，加大破產(chǎn)案件的依法受理力度。2019年，全省法院執(zhí)行移送破產(chǎn)審查件2266件，審查后正式立案受理1895件，占全部破產(chǎn)案件的79.9%，共化解執(zhí)行結(jié)案22502件。（2）針對破產(chǎn)配套法律制度的修改完善問題，早在2016年，浙江高院就積極推動省政府出臺《關(guān)于處置“僵尸企業(yè)”的指導(dǎo)意見》、《推進(jìn)企業(yè)破產(chǎn)審判重點(diǎn)工作及任務(wù)分工方案》等文件，率先在全國建立起省級層面實(shí)質(zhì)運(yùn)作的破產(chǎn)審判府院聯(lián)動機(jī)制。去年，浙江高院向省委省政府提交《關(guān)于優(yōu)化省級破產(chǎn)審判府院聯(lián)動機(jī)制推動浙江破產(chǎn)企業(yè)處置工作繼續(xù)走在全國前列的報告》，提出優(yōu)化省級破產(chǎn)審判府院聯(lián)席會議制度等建議并得到有效回應(yīng)，聯(lián)合相關(guān)部門印發(fā)《浙江省優(yōu)化營商環(huán)境辦理破產(chǎn)便利化行動方案》。該方案從加強(qiáng)部門合作、創(chuàng)新工作機(jī)制、推進(jìn)破產(chǎn)案件簡易審等多方面明確工作任務(wù)、牽頭單位、時間節(jié)點(diǎn)等。溫州、湖州等地先后出臺具體的行動方案和實(shí)施辦法，杭州等地專門就金融支持政策等制定細(xì)則。目前，我省這項(xiàng)工作在省發(fā)改委牽頭、各相關(guān)部門配合下正在繼續(xù)有力推進(jìn)，已經(jīng)召開了三次各部門的聯(lián)絡(luò)員會議，爭取在常態(tài)化建設(shè)和細(xì)化監(jiān)督落實(shí)方面進(jìn)一步完善。

第三，三項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容。從破產(chǎn)審判實(shí)踐的角度觀察，當(dāng)前破產(chǎn)法修改完善需要增加的重點(diǎn)內(nèi)容是三項(xiàng)：合并破產(chǎn)、破產(chǎn)簡易程序和個人破產(chǎn)。（1）合并破產(chǎn)問題，去年浙江全省法院受理的2373件破產(chǎn)案件，不完全統(tǒng)計(jì)，30%左右涉及到關(guān)聯(lián)企業(yè)合并破產(chǎn)問題，這個與浙江作為中小民營企業(yè)大省以及存在大量家族企業(yè)的實(shí)際是相符合的。合并破產(chǎn)的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)如何把握，管轄、債權(quán)人會議等程序如何推進(jìn)，債權(quán)審查認(rèn)定、財產(chǎn)分配等事項(xiàng)的具體法律依據(jù)，等等這些問題，在企業(yè)破產(chǎn)法尚未涉及的情況下，浙江法院、管理人等充分發(fā)揮司法實(shí)踐的智慧，就這些問題在傳統(tǒng)民商法和訴訟法的框架內(nèi)開展了大量的探索工作，高院連續(xù)十年發(fā)布的破產(chǎn)審判報告幾乎都涉及到合并破產(chǎn)的內(nèi)容。被列入最高法院“推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革十大典型破產(chǎn)案例”的浙江玻璃股份有限公司及其關(guān)聯(lián)公司合并破產(chǎn)案、去年列入“全國法院十大商事案件”的浙江金盾系破產(chǎn)重整案都是我省法院審理的典型合并破產(chǎn)案件。浙江法院的探索和實(shí)踐為企業(yè)破產(chǎn)法修改中增設(shè)合并破產(chǎn)法律條文提供了豐富的實(shí)踐素材。（2）簡易程序。目前《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定的是對所有企業(yè)一體適用的程序，并沒有破產(chǎn)簡易程序，今年初最高法院出臺了《關(guān)于推進(jìn)破產(chǎn)案件依法高效審理的意見》。審判實(shí)踐對于破產(chǎn)案件簡易審理的制度需求日益強(qiáng)烈，為推進(jìn)這項(xiàng)工作，浙江高院先后制定《關(guān)于企業(yè)破產(chǎn)案件簡易審若干問題的紀(jì)要》、《關(guān)于深化執(zhí)行與破產(chǎn)程序銜接推進(jìn)破產(chǎn)清算案件簡易審理若干問題的會議紀(jì)要（二）》，我們特別強(qiáng)調(diào)在破產(chǎn)清算案件審理中，需要強(qiáng)化破產(chǎn)清算程序的法定性和強(qiáng)制性，適當(dāng)弱化債權(quán)人意思自治；需要強(qiáng)化債權(quán)人等利害關(guān)系人的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，適當(dāng)弱化債權(quán)人的表決權(quán)。我們也關(guān)注到，美國破產(chǎn)法在第7章清算程序中規(guī)定，管理人有義務(wù)代表無擔(dān)保債權(quán)人整體的利益，監(jiān)督破產(chǎn)財團(tuán)的變現(xiàn)和分配過程，但需要債權(quán)人親自參與或介入的工作并不多。在極少數(shù)財產(chǎn)數(shù)額巨大、極端復(fù)雜或爭議較大的案件中，債權(quán)人仍可以選擇成立債權(quán)人委員會。日本破產(chǎn)實(shí)務(wù)中幾乎不存在需要決議的事項(xiàng)。過去，破產(chǎn)管理人的解雇、營業(yè)的停止和繼續(xù)、對管理人行為的許可等，都是債權(quán)人會議的決議事項(xiàng)。但現(xiàn)行法規(guī)定該權(quán)限都?xì)w屬于法院的許可事項(xiàng)。廢除這些必要決議事項(xiàng)后，向債權(quán)人提供信息的任務(wù)則主要靠破產(chǎn)管理人主持的債權(quán)人說明會和會議記錄的披露等來實(shí)現(xiàn)。總體觀察，破產(chǎn)清算案件的簡易程序需要對《企業(yè)破產(chǎn)法》第六十一條規(guī)定的債權(quán)人會議職權(quán)作出改造。域外的重要立法經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。（3）個人破產(chǎn)，國家層面，這項(xiàng)工作已在緊鑼密鼓開展，最高法院、國家發(fā)改委先后出臺《加快完善市場主體退出制度改革方案》等文件。日前，深圳出臺《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)個人破產(chǎn)條例》。浙江法院的做法是實(shí)踐先行。自2018年底以來，以溫州、臺州、麗水遂昌為代表的浙江法院在現(xiàn)行法律框架內(nèi)的個人破產(chǎn)制度探索逐漸開展。到今年8月底，溫州、臺州共受理個人債務(wù)集中清理案件151件，辦結(jié)44件。麗水遂昌法院完成第一階段6個債務(wù)重整典型樣本的測試工作，共化解31件執(zhí)行案件和2件訴訟案件。浙江高院將“關(guān)于深化破產(chǎn)審判及個人債務(wù)集中清理體制機(jī)制改革的調(diào)研”列為今年的重點(diǎn)調(diào)研課題，作為預(yù)期的調(diào)研成果，我們設(shè)想是兩個：一是充分發(fā)揮和挖掘現(xiàn)行法律制度尤其是執(zhí)行制度中的個人破產(chǎn)制度的因素，出臺一個個人債務(wù)集中清理工作的業(yè)務(wù)文件。二是推動省人大進(jìn)行個人破產(chǎn)的立法。這項(xiàng)工作任重道遠(yuǎn)，但意義重大，有賴于社會各界尤其是破產(chǎn)業(yè)界有識之士的共同努力！

謝謝大家！