我眼中的城市更新 來源：我眼中的城市更新
前言
自開啟“我眼中的城市更新”以來，不斷有一些體制內(nèi)的朋友私下交流，如何開展城市更新，特別是如何設(shè)置城市更新機構(gòu)。為什么有些城市制定城市更新政策這么多年，成功落地的更新項目沒幾個，長期停滯不少。下面本人曾在體制內(nèi)工作的經(jīng)驗和一些不同城市的更新機構(gòu)設(shè)置，結(jié)合這段時間以來參加了內(nèi)地一些城市地方政府的更新政策制定。簡單談一談，如有不妥，請多包涵。
01內(nèi)地城市更新是趨勢
（一）內(nèi)地城市人口規(guī)模并不少
我們中國屬于人口大國，一城市常住普遍都是千萬級別人口規(guī)模，內(nèi)地都是百萬級人口規(guī)模。
根據(jù)2014年11月《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》，我國對原有城市的劃分標準做了調(diào)整，1000萬以上城區(qū)人口的為超大城市，500-1000萬城區(qū)人口的為特大城市。100-500萬為大城市，50-100萬為中等城市，20-50萬為小城市。
目前，超大城市有4個，特大城市有10個。排除這些超大城市和特大城市，剩下的大城市和中等城市數(shù)量為數(shù)眾多。
（二）絕大多數(shù)普通人更適合內(nèi)地
2019年12月25日中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》指出全面放寬城區(qū)常住300-500萬的大城市落戶，全面取消常住人口300萬以下城市落戶限制。
前幾天，易局發(fā)布了《2019年全國50城房價收入比名單》，很明顯，一些大城市的房價收入比已經(jīng)讓很多人6個錢包祖祖輩輩的積蓄都不夠用了。大部分都向往一二城市，但是理想美好，現(xiàn)實骨感，經(jīng)濟越發(fā)達，房價越高，生活成本越高，壓力更大。小城市則人口規(guī)模太少，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，工作創(chuàng)業(yè)機遇很少。
同時，近些年，隨著一二工業(yè)的成本普遍上漲、基礎(chǔ)建設(shè)的加速和完善，相當數(shù)量的制造業(yè)產(chǎn)業(yè)不斷外溢內(nèi)地城市。
綜上，這意味對于絕大多數(shù)的普通人而言，內(nèi)地中等城市會是一個折中的選擇，既有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)有一定的工作創(chuàng)業(yè)機遇，承受的各種壓力也會相對小一些，更宜居。隨著逆全球化進程的開啟，未來更多依賴內(nèi)需市場，外貿(mào)可以預計會出現(xiàn)不同程度的萎縮。
（三）內(nèi)地城市數(shù)量眾多，更新市場潛力巨大
結(jié)合《第一財經(jīng)周刊》為338個中國地級以上城市分級，評出一線城市4個，新一線城市15個，30個二線城市，70個三線城市，90個四線城市和129個五線城市，還有眾多地級城市以下的六七八線城市。
（備注：不同的模型不同的評級標準，結(jié)果都不同）
（四）內(nèi)地城市凈地開發(fā)或招拍掛面臨土地緊缺困境
內(nèi)地用地指標緊缺，受限耕地永久基本農(nóng)田、國土控制規(guī)劃緊約束限制及城市化進程過度開發(fā)建設(shè)使用；農(nóng)地入市難度很大等等。
（五）內(nèi)地城市一樣需要城市更新
城市化進程40年來，很多城市都存在各種城市建設(shè)與管理難題與問題，如建筑質(zhì)量、土地使用效率低下、公共配套市政基礎(chǔ)設(shè)施不足，缺乏保障房、急需解決的歷史遺留違法建設(shè)問題、消防安全生產(chǎn)環(huán)保衛(wèi)生問題、產(chǎn)業(yè)升級、土地財政收入問題等等。都能或需要城市更新予以解決，城市更新也是未來的趨勢。
02設(shè)置城市更新機構(gòu)的必要性
城市更新涉及眾多的政府職能部門，城管、發(fā)改、規(guī)劃國土、財政、招商工信、環(huán)保水務(wù)、國資集資、房產(chǎn)登記、住建、文體旅游、交通、教育等等。
設(shè)立專門的城市更新機構(gòu)，明確權(quán)責，從多部門管理向統(tǒng)一化管理，有效整合分散在不同業(yè)務(wù)部門的職責，減少審批事項，降低推諉扯皮，減少機構(gòu)重疊，避免政出多門，多重管理，重復審批、職責脫節(jié)交叉，提升城市更新管理審批效率，實現(xiàn)主動管理，提升事前事中事后監(jiān)管能力，科學規(guī)范了政府職能和服務(wù)意識。
因此，有必要組建專門的城市更新主管機構(gòu)，加強頂層設(shè)計，統(tǒng)一管理，權(quán)責明細對等。
備注：如有必要，城市更新局可以與當?shù)卣鞯夭疬w查違部門一起組成一個部門或聯(lián)署辦公。征地拆遷查違在每個城市對當?shù)卣?，都是難度最大的基層工作，沒有之一。借助城市更新，可以解決一些征地拆遷查違問題。
03城市更新機構(gòu)的職能
02擬訂城市更新有關(guān)政策、規(guī)劃、標準并組織實施。組織起草有關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章草案請輸入文字
03指導和監(jiān)督下級或派出機構(gòu)開展城市更新工作
04負責城市更新項目的計劃立項、用地報批、規(guī)劃審查、許可證核發(fā)、地價核算、土地合同簽訂、驗收等等相關(guān)建設(shè)工作管理審批業(yè)務(wù)
05負責涉及城市更新項目行政確認、信息公開、信訪維穩(wěn)等依法行政工作請輸入文字
06負責轄區(qū)城市更新工作協(xié)調(diào)、宣傳服務(wù)、考核等工作
07依法履行城市更新行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)職責
08依法履行城市更新行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)職責
04不同城市的更新機構(gòu)設(shè)置
據(jù)我了解，一些城市通常在地方投資平臺下設(shè)更新辦公室，一方面是不屬于正式的政府職能機構(gòu)，另一方面是屬于臨時機構(gòu)，更關(guān)鍵的是層級比較低，很難協(xié)調(diào)各個政府職能部門，也很難協(xié)調(diào)政府部門、村集體、業(yè)主其他產(chǎn)權(quán)權(quán)利人及開發(fā)商之間的關(guān)系，導致項目長期推不動。
是否成立城市更新管理部門？
成立什么級別的更新管理部門？
是政府組成部門，還是一般機構(gòu)的內(nèi)設(shè)部門？
還是直屬垂直單位？
還是派出機構(gòu)還是事業(yè)機構(gòu)？
是臨時機構(gòu)還是常設(shè)機構(gòu)？
政府組成部門，一把手一律由同級人大常務(wù)會任命；直屬機構(gòu)的一把手則由政府發(fā)文任免，無需人大通過；派出機構(gòu)一把手直接由上級政府職能部門任免，無需經(jīng)過當?shù)卣ㄟ^。
內(nèi)設(shè)機構(gòu)一般沒有獨立財政權(quán)、人事權(quán)，很難獨立開展工作；直屬機構(gòu)人員、財權(quán)、物力均有上級部門管理，求安求穩(wěn)現(xiàn)象突出，較難配合地方工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度較大，接地氣不足，未必能契合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展情況。
派出機構(gòu)則屬于雙重管理，即轄區(qū)政府管理與上級直屬部門管理，但是與直屬機構(gòu)問題類似，很難配合當?shù)毓ぷ鳌Ｊ聵I(yè)單位多為政府職能部門提供服務(wù)，缺乏行政性。當然以上都是一般情況下，非絕對。
涉及棚改比較多的城市，在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局成立下屬更新部門如南寧；內(nèi)地不少城市的更新部門直接由當?shù)氐呐锔牟块T改頭換面而來。如海口、西安等地。
涉及城中村更新改造比較多的城市，在自然資源局成立下屬更新部門如深圳、佛山、中山、惠州；更新改造項目數(shù)量比較多，急需更新改造的城市一般會成立城市更新局，更新項目較少，推動沒那么急切的城市一般在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局和自然資源局下設(shè)部門負責管理城市更新事宜。
在更新機構(gòu)層級上，一般是自然資源局或住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局下設(shè)低半級的城市更新局。如自然資源局為處級，城市更新局一般為副處級。
05更新機構(gòu)設(shè)置在住建部門和規(guī)劃國土部門有何不同
1、地價減免優(yōu)惠；
2、地價分期延期繳納；
3、相關(guān)稅費減免；
4、地方政府協(xié)助拆遷等等。
06城市更新機構(gòu)內(nèi)設(shè)部門有哪些
辦公室、法制政策、計劃管理、規(guī)劃審查、項目監(jiān)督、用地管理、建筑設(shè)計等。
可根據(jù)當?shù)厍闆r少設(shè)置一些部門，如計劃和規(guī)劃合并，法制政策、用地管理、建筑設(shè)計、辦公室等都可沿用或直接借用自然資源已有的部門開展工作，避免工作業(yè)務(wù)分解過細，業(yè)務(wù)交叉，人員及組織機構(gòu)膨脹，不利于內(nèi)部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，降低服務(wù)效率。
07內(nèi)地城市更新機構(gòu)設(shè)置的建議
1當?shù)卣M成部門
內(nèi)地城市更新項目項目實際不少，麻雀雖小五臟俱全，且當?shù)赝琳咭捕?，需要清理一些相沖突的土政策，涉及部門也較為分散，市場主體介入積極性較低，為了推動提高行政效率，加快推進更新。建議應成立城市更新管理部門，常設(shè)機構(gòu)，可在當?shù)刈匀毁Y源局下設(shè)低半級常設(shè)機構(gòu)，人員的編制可抽調(diào)，但應固定，避免流動頻繁。
當然，最好的是城市更新管理部門業(yè)務(wù)上由上級垂直部門指導，但屬于當?shù)卣M成部門，否則很難與其他政府職能部門予以協(xié)調(diào)，很難在短期內(nèi)開展相關(guān)工作。
層級高，編辦層級難以同意，編制員額也難通過。
當然務(wù)必結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，以順利快速推進更新項目為主。畢竟內(nèi)地城市的更新市場不同于一二城市這么火爆，需要政府給予的政策扶持和行政手段支持比較多。
3完善決策功能
內(nèi)地城市部門利益色彩較濃，土政策相沖突也比較多；決策易受領(lǐng)導個人影響，決策處于封閉環(huán)境，缺乏公開透明度，較容易忽略利益相關(guān)群體的訴求和意見，營商環(huán)境一般，是很多外地開發(fā)商不敢輕易介入內(nèi)地城市更新的一大原因。
建議規(guī)范決策程序，加強社會市場研究力量培育與引入，強調(diào)人大政協(xié)、社會團體行業(yè)協(xié)會等等的輔助決策決策的功能。
更新流程程序公開透明，地價、規(guī)劃設(shè)計、拆遷補償?shù)缺M量公開公正透明等等。
08總結(jié)
為什么有的城市更新政策制定了很多年，但是實質(zhì)落地的更新項目沒有幾個，甚至長期停滯？
一方面是更新的頂層設(shè)計和更新政策不合理，理論性太強，照抄硬搬，不接地氣，無法滿足多方利益的訴求和需要。
另一方面很大原因是政府的更新機構(gòu)設(shè)置不合理，存在管理協(xié)調(diào)方面重大問題，難以滿足更新政策落實的問題。
當然還有其他一些問題，這里暫且就不提了。
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