2021年12月1日，海南省六屆人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議審議通過(guò)了《海南自由貿(mào)易港企業(yè)破產(chǎn)程序條例》（以下簡(jiǎn)稱《海南破產(chǎn)條例》或《條例》）。《條例》堅(jiān)守憲法和法律、行政法規(guī)的基本原則，堅(jiān)持改革開(kāi)放總基調(diào)，借鑒域外破產(chǎn)立法理念，吸收其他省市破產(chǎn)規(guī)范制定及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)現(xiàn)行破產(chǎn)制度進(jìn)行了集成創(chuàng)新?！逗Ｄ掀飘a(chǎn)條例》的頒布不僅填補(bǔ)了海南自貿(mào)港的破產(chǎn)立法空白，也為現(xiàn)行破產(chǎn)制度的完善提供了有益的探索成果?！逗Ｄ掀飘a(chǎn)條例》的頒布實(shí)施必將成為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和中國(guó)特色自由貿(mào)易港的重要舉措，必將促進(jìn)加快形成海南自貿(mào)港法治化、國(guó)際化、便利化的營(yíng)商環(huán)境。

（一）《海南破產(chǎn)條例》是構(gòu)建海南自貿(mào)港制度體系的重要一環(huán)

2018年4月11日，中共中央、國(guó)務(wù)院公布《關(guān)于支持海南全面深化改革開(kāi)放的指導(dǎo)意見(jiàn)》，在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的大背景下，賦予海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革開(kāi)放新的使命，建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和中國(guó)特色自由貿(mào)易港。2020年6月1日，國(guó)務(wù)院公布《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》，支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)中國(guó)特色自由貿(mào)易港建設(shè)，分步驟、分階段建立自由貿(mào)易港政策和制度體系，隨后稅收、貿(mào)易、投資、金融等相關(guān)配套政策密集落地。2021年6月10日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議審議通過(guò)《海南自由貿(mào)易港法》（以下簡(jiǎn)稱《海南自貿(mào)港法》），為海南自貿(mào)港的建設(shè)和發(fā)展提供了原則性、基礎(chǔ)性的法律保障。

《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》授權(quán)海南制定出臺(tái)自由貿(mào)易港商事注銷(xiāo)條例、破產(chǎn)條例、公平競(jìng)爭(zhēng)條例、征收征用條例?！逗Ｄ献再Q(mào)港法》[1]則要求海南自貿(mào)港按照便利、高效、透明的原則，建立市場(chǎng)主體設(shè)立便利、經(jīng)營(yíng)便利、注銷(xiāo)便利等制度，優(yōu)化破產(chǎn)程序，并授權(quán)海南省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱海南省人大及其常委會(huì)）制定具體辦法。海南省人大常委會(huì)審議通過(guò)的《海南破產(chǎn)條例》不僅是建立海南自貿(mào)港制度體系的重要組成部分，更是不可或缺、不可替代的關(guān)鍵一環(huán)?！逗Ｄ掀飘a(chǎn)條例》在《海南自貿(mào)港法》項(xiàng)下，與其他條例等有機(jī)結(jié)合，構(gòu)成海南自貿(mào)港整體制度體系和法治環(huán)境，從而為海南自貿(mào)港的健康發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)，是貫徹落實(shí)海南自由貿(mào)易港戰(zhàn)略布局和國(guó)家政策的具體體現(xiàn)。

（二）《海南破產(chǎn)條例》是優(yōu)化海南自貿(mào)港營(yíng)商環(huán)境的重要舉措

習(xí)近平總書(shū)記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“法治是最好的營(yíng)商環(huán)境”。法治的基礎(chǔ)是有法可依?！逗Ｄ掀飘a(chǎn)條例》的出臺(tái)，是優(yōu)化海南自貿(mào)港營(yíng)商環(huán)境的重要舉措。海南自貿(mào)港根據(jù)實(shí)際建設(shè)需要，以我國(guó)現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》基本制度為基礎(chǔ)，一方面，注重重整及和解制度的完善，盡力幫助困境企業(yè)恢復(fù)新生，另一方面提升破產(chǎn)程序效率，引導(dǎo)和推動(dòng)破產(chǎn)處置工作，加快清算企業(yè)退出，有利于實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體的優(yōu)勝劣汰，優(yōu)化社會(huì)資源配置，有利于完善現(xiàn)代破產(chǎn)制度，對(duì)于打造海南自貿(mào)港之法治化、國(guó)際化、便利化的營(yíng)商環(huán)境無(wú)疑具有重要意義。

（三）《海南破產(chǎn)條例》是完善現(xiàn)行破產(chǎn)制度的有益嘗試

我國(guó)現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》于2007年正式施行，至今已有十四年之久。施行過(guò)程中，出現(xiàn)的諸多問(wèn)題制約著破產(chǎn)制度更好地發(fā)揮價(jià)值和作用，同時(shí)全國(guó)各地也有很多有益的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)和探索成果。全國(guó)人大常委會(huì)《2021年度立法工作計(jì)劃》已將現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》納入修改范圍。《海南破產(chǎn)條例》聚焦當(dāng)前破產(chǎn)程序中的突出問(wèn)題，注重破產(chǎn)實(shí)務(wù)和立法前瞻，借鑒不同國(guó)家和地區(qū)的立法理念，吸收我國(guó)其他省市破產(chǎn)實(shí)踐中的成熟經(jīng)驗(yàn)和做法，創(chuàng)新解決路徑，規(guī)定了現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》所沒(méi)有規(guī)定的內(nèi)容，為完善并豐富我國(guó)現(xiàn)行破產(chǎn)制度進(jìn)行了有益嘗試，對(duì)我國(guó)《企業(yè)破產(chǎn)法》的修改和優(yōu)化無(wú)疑具有參考和借鑒意義。

《海南破產(chǎn)條例》根據(jù)《海南自貿(mào)港法》的規(guī)定，遵循有關(guān)法律、行政法規(guī)原則，結(jié)合海南自貿(mào)港實(shí)際制定，全篇共十章、六十七條?？v觀《條例》全篇，破產(chǎn)保護(hù)、權(quán)利自治、政府服務(wù)、制度創(chuàng)新、效率保證、債務(wù)人拯救等理念貫穿始終，并以具體規(guī)范的形式體現(xiàn)。

（一）破產(chǎn)保護(hù)理念

縱觀當(dāng)代破產(chǎn)立法，一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的潮流，就是全方位樹(shù)立破產(chǎn)保護(hù)理念?！逗Ｄ掀飘a(chǎn)條例》順應(yīng)這一歷史潮流，特別注重破產(chǎn)保護(hù)。集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是平等對(duì)待各類(lèi)主體，平衡保護(hù)各方利益?！稐l例》注重平等對(duì)待境內(nèi)外當(dāng)事人，一體保護(hù)其合法權(quán)益，其立法宗旨不僅依法保護(hù)境內(nèi)債權(quán)人、債務(wù)人及其他利害關(guān)系人的合法權(quán)益，也包括境外債權(quán)人等主體的合法權(quán)益。

二是擴(kuò)大破產(chǎn)保護(hù)范圍?！稐l例》的適用對(duì)象不僅包括《企業(yè)破產(chǎn)法》明確規(guī)定的企業(yè)法人，也包括《合伙企業(yè)法》提到的合伙企業(yè)，以及個(gè)人獨(dú)資企業(yè)。[2]

第一百三十五條規(guī)定，其他法律規(guī)定企業(yè)法人以外的組織的清算，屬于破產(chǎn)清算的，參照適用本法規(guī)定的程序。

《中華人民共和國(guó)合伙企業(yè)法》第九十二條規(guī)定，合伙企業(yè)不能清償?shù)狡趥鶆?wù)的，債權(quán)人可以依法向人民法院提出破產(chǎn)清算申請(qǐng)。

《中華人民共和國(guó)民法典》第一百零二條規(guī)定，非法人組織是不具有法人資格，但是能夠依法以自己的名義從事民事活動(dòng)的組織。非法人組織包括個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)、不具有法人資格的專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)等。

即個(gè)人獨(dú)資企業(yè)屬于非企業(yè)法人，《企業(yè)破產(chǎn)法》原本規(guī)定的適用主體并未包括個(gè)人獨(dú)資企業(yè)。該條例將個(gè)人獨(dú)資企業(yè)納入適用對(duì)象，更加符合該條例對(duì)債務(wù)人進(jìn)行挽救、再生和發(fā)展的立法本意。]]。

三是兼顧對(duì)債權(quán)人與債務(wù)人的保護(hù)?！稐l例》第四章專(zhuān)門(mén)規(guī)定債權(quán)人權(quán)利的行使，第五章、第六章細(xì)化規(guī)定了挽救債務(wù)人的兩大制度——重整與和解，其他相關(guān)規(guī)定還散見(jiàn)于其他章節(jié)中。

四是保護(hù)債務(wù)人財(cái)產(chǎn)?！稐l例》規(guī)定了緊急情況下，在破產(chǎn)受理前可以對(duì)債務(wù)人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)性查封，從而保護(hù)債務(wù)人財(cái)產(chǎn)，亦維護(hù)了全體債權(quán)人利益；擴(kuò)大了破產(chǎn)受理后中止執(zhí)行和解除保全的機(jī)關(guān)范圍，不僅包括人民法院，也可以包括海關(guān)、公安、稅務(wù)等機(jī)關(guān)。

五是賦予債務(wù)人董事、監(jiān)事及高級(jí)管理人員（以下簡(jiǎn)稱董監(jiān)高人員）在一定條件下提請(qǐng)申請(qǐng)債務(wù)人破產(chǎn)的義務(wù)和責(zé)任，最大限度避免破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)流失或錯(cuò)過(guò)最佳破產(chǎn)時(shí)機(jī)，這對(duì)于及時(shí)挽救債務(wù)人、提高債權(quán)人清償率至關(guān)重要。

六是強(qiáng)化破產(chǎn)事務(wù)管理，保障管理人履職。管理人承擔(dān)破產(chǎn)事務(wù)的具體管理和執(zhí)行，確保管理人忠實(shí)且富有效率地執(zhí)行職務(wù)，無(wú)疑是破產(chǎn)保護(hù)的重要體現(xiàn)?！稐l例》擴(kuò)大了破產(chǎn)審理法院的職權(quán)，規(guī)定管理人可以就破產(chǎn)程序中履職行為申請(qǐng)法院協(xié)助，若其他機(jī)構(gòu)不予配合或妨礙管理人依法執(zhí)行職務(wù)的，法院可以給予處罰。

七是注重重整計(jì)劃的執(zhí)行，確保重整成功。債務(wù)人重整對(duì)債務(wù)人和全體債權(quán)人的利益都是最大限度的保護(hù)。確保重整計(jì)劃經(jīng)人民法院批準(zhǔn)后能得到切實(shí)執(zhí)行，這是破產(chǎn)保護(hù)的重要體現(xiàn)。《條例》高度重視重整計(jì)劃的執(zhí)行，規(guī)定債務(wù)人在重整計(jì)劃執(zhí)行過(guò)程中，如遇到相關(guān)單位和個(gè)人不予配合的，債務(wù)人可以申請(qǐng)法院協(xié)助執(zhí)行。這既解決了債務(wù)人無(wú)能為力的困境，也為人民法院協(xié)助執(zhí)行提供了法律依據(jù)，從而保證重整計(jì)劃不會(huì)因?yàn)閭鶆?wù)人以外的相關(guān)單位或個(gè)人不予配合而夭折。

（二）權(quán)利自治理念

為充分發(fā)揮破產(chǎn)制度價(jià)值，挽救困境債務(wù)人，最大限度保護(hù)債權(quán)人等相關(guān)破產(chǎn)當(dāng)事人的合法利益，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行，《條例》尊重債權(quán)人、債務(wù)人等參與主體的意思自治，除《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定的破產(chǎn)當(dāng)事人權(quán)利自治的內(nèi)容外，《條例》第十八條規(guī)定，債務(wù)人與債權(quán)額占已知債權(quán)總額四分之一以上的債權(quán)人協(xié)商一致，可以向人民法院推薦管理人人選，將自治理念延伸到對(duì)管理人的選擇上；第四十一條特別規(guī)定，申請(qǐng)重整前債務(wù)人與債權(quán)人、出資人等利害關(guān)系人可就債務(wù)清償、出資人權(quán)益調(diào)整等協(xié)商簽訂協(xié)議，相關(guān)內(nèi)容可直接納入重整計(jì)劃草案；第四十六條規(guī)定，在有財(cái)產(chǎn)擔(dān)保的債權(quán)人同意情況下，其可以被納入和解債權(quán)人范圍，充分體現(xiàn)了權(quán)利自治理念。

（三）政府服務(wù)理念

破產(chǎn)案件涉及面廣，要完整地處理好破產(chǎn)事務(wù)，尤其破產(chǎn)重整事務(wù)，往往離不開(kāi)政府相關(guān)職能部門(mén)的支持。政府在破產(chǎn)案件審理過(guò)程中如何定位，這在法律層面尚未解決?！稐l例》開(kāi)創(chuàng)性地將破產(chǎn)案件的審理與政府職能緊密結(jié)合，并進(jìn)一步強(qiáng)化政府服務(wù)于破產(chǎn)保護(hù)這一重要理念?！稐l例》強(qiáng)化政府服務(wù)功能，進(jìn)一步明確及加強(qiáng)了政府及有關(guān)部門(mén)在破產(chǎn)程序中的職責(zé)。例如，《條例》第四條明確提出建立府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制，規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)與人民法院建立行政與司法協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)破產(chǎn)處置工作，第四十條進(jìn)一步明確政府各職能部門(mén)的服務(wù)意識(shí)和責(zé)任等，如稅收政策、信貸政策、信用修復(fù)等；第五條規(guī)定設(shè)立破產(chǎn)事務(wù)管理部門(mén)這一專(zhuān)職服務(wù)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)司法與行政工作，進(jìn)一步明確行政機(jī)關(guān)在破產(chǎn)程序中的地位與作用，強(qiáng)調(diào)政府的支持與服務(wù)職責(zé)。

（四）制度創(chuàng)新理念

《條例》堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，聚焦當(dāng)前破產(chǎn)程序中的突出問(wèn)題，對(duì)目前國(guó)內(nèi)破產(chǎn)實(shí)務(wù)已經(jīng)普遍實(shí)行的成熟經(jīng)驗(yàn)和有益探索進(jìn)行歸納提煉，對(duì)標(biāo)國(guó)際一流標(biāo)準(zhǔn)，研究提出制度性解決方案，創(chuàng)新解決機(jī)制。例如，為解決實(shí)踐中破產(chǎn)程序需行政力量支持，而政府部門(mén)又因缺乏相關(guān)規(guī)定難以在破產(chǎn)事務(wù)中發(fā)揮作用的難題，《條例》第五條在參考英國(guó)及香港破產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)有關(guān)制度基礎(chǔ)上，明確引入破產(chǎn)事務(wù)管理部門(mén)，由其負(fù)責(zé)行使破產(chǎn)事務(wù)的行政管理職能，并在《條例》第三章對(duì)其職責(zé)進(jìn)行細(xì)化規(guī)定?！稐l例》第八條確立了關(guān)聯(lián)企業(yè)實(shí)質(zhì)合并破產(chǎn)的審理方式，并在《條例》第十條規(guī)定了處理該類(lèi)破產(chǎn)案件應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證的要求?！稐l例》第四十一條、第四十二條明確規(guī)定了我國(guó)實(shí)務(wù)中已普遍實(shí)行的“預(yù)重整”制度。

（五）效率保證理念

保證破產(chǎn)程序效率是破產(chǎn)保護(hù)功能的重要體現(xiàn)，也是破產(chǎn)程序的重要理念。《條例》特別注重提高破產(chǎn)程序效率，一是第十條規(guī)定了聽(tīng)證程序的具體流程，明確了應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證的具體情形；二是第二十五條明確了債務(wù)人、債權(quán)人對(duì)債權(quán)表記載的債權(quán)提出異議的時(shí)限要求；三是第三十七條明確了重整計(jì)劃草案第二次表決的期限，防止破產(chǎn)重整程序久拖不決；四是第八章專(zhuān)章規(guī)定了破產(chǎn)簡(jiǎn)易程序，簡(jiǎn)化相關(guān)流程，合理壓縮期限，降低破產(chǎn)成本，提高破產(chǎn)效率。

（六）債務(wù)人拯救理念

重整與和解是積極挽債務(wù)人企業(yè)的再建型債務(wù)解決制度，《條例》梳理和完善各項(xiàng)具體制度，增強(qiáng)了重整與和解制度的可操作性。例如第十條、第三十四條規(guī)定了重整投資人的權(quán)利義務(wù)，為重整程序中成功引入重整投資人提供制度支持；幫助重整企業(yè)進(jìn)行信用修復(fù)。《條例》第四十條明確提出，政府應(yīng)增強(qiáng)重整配套服務(wù)，重整計(jì)劃執(zhí)行期間及執(zhí)行完畢后，相關(guān)單位不得對(duì)重整企業(yè)在市場(chǎng)準(zhǔn)入、招投標(biāo)、行政審批、公共服務(wù)等方面額外設(shè)置限制性條件，債務(wù)人在重整計(jì)劃執(zhí)行過(guò)程中，相關(guān)單位和個(gè)人不予配合的，債務(wù)人可以申請(qǐng)人民法院協(xié)助執(zhí)行。此外，《條例》還對(duì)和解制度進(jìn)行了細(xì)化完善，增強(qiáng)和解程序的適用性。

（一）吸收先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，填補(bǔ)制度空白

1.創(chuàng)設(shè)破產(chǎn)事務(wù)管理部門(mén)，明確角色職責(zé)

《海南破產(chǎn)條例》第五條參考了英國(guó)及香港破產(chǎn)法中破產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的有關(guān)制度，提出設(shè)立破產(chǎn)事務(wù)管理部門(mén)負(fù)責(zé)行使破產(chǎn)事務(wù)的行政管理職能，承擔(dān)行政與司法協(xié)調(diào)機(jī)制的日常工作，是該條例的重大創(chuàng)新之處。這是首次以地方性法規(guī)的形式明確設(shè)立破產(chǎn)事務(wù)管理部門(mén)，在此之前，我國(guó)僅有深圳地區(qū)在《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)個(gè)人破產(chǎn)條例》中提到設(shè)立破產(chǎn)事務(wù)管理署，負(fù)責(zé)個(gè)人破產(chǎn)事務(wù)相關(guān)管理和協(xié)調(diào)工作，但全國(guó)尚無(wú)關(guān)于企業(yè)破產(chǎn)的破產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。

破產(chǎn)程序因其綜合性及復(fù)雜性需要行政部門(mén)在諸多方面予以支持配合，而行政部門(mén)囿于缺乏法律依據(jù)難以在破產(chǎn)事務(wù)中充分發(fā)揮作用，為解決實(shí)務(wù)中該難題，《海南破產(chǎn)條例》第十六條、第十八條將破產(chǎn)事務(wù)管理部門(mén)定位為“破產(chǎn)管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)”，主要承擔(dān)破產(chǎn)事務(wù)的行政管理職能，負(fù)責(zé)行政與司法協(xié)調(diào)機(jī)制的日常工作，還可以向人民法院推薦管理人人選。

2.規(guī)定重整投資人權(quán)利義務(wù)，回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求

《海南破產(chǎn)條例》初步構(gòu)建了重整投資人的相關(guān)規(guī)范，有效回應(yīng)了重整投資人深度參與破產(chǎn)程序的現(xiàn)實(shí)需求。實(shí)務(wù)中，陷入困境的重整企業(yè)多數(shù)已無(wú)法通過(guò)自身“造血功能”完成一攬子安排，亟待外部投資人介入以提供業(yè)務(wù)、資金等各方面的支持，重整投資人的參與對(duì)企業(yè)能否真正重整成功至關(guān)重要。然而，目前我國(guó)《企業(yè)破產(chǎn)法》對(duì)重整投資人未作任何規(guī)定，《海南破產(chǎn)條例》對(duì)該部分內(nèi)容進(jìn)行了有效填補(bǔ)。

《海南破產(chǎn)條例》第十條規(guī)定了人民法院在受理破產(chǎn)申請(qǐng)前，意向重整投資人可以參加相關(guān)聽(tīng)證；第三十四條第一款規(guī)定了根據(jù)重整實(shí)際需要，重整計(jì)劃草案可以包括重整投資人退出機(jī)制的相關(guān)內(nèi)容，第三十四條第二款規(guī)定了重整投資人對(duì)債務(wù)人財(cái)產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)和經(jīng)營(yíng)狀況享有知情權(quán)，有權(quán)查閱債務(wù)人有關(guān)資料，并承擔(dān)保密義務(wù)。這些規(guī)則雖然相對(duì)原則，但已初步構(gòu)建起重整投資人參與重整投資法律機(jī)制及其基本權(quán)利義務(wù)框架，強(qiáng)化重整投資人在破產(chǎn)程序中的地位，有效地回應(yīng)了現(xiàn)實(shí)需求。

3.新增申請(qǐng)主體，明確董監(jiān)高主動(dòng)提請(qǐng)債務(wù)人申請(qǐng)破產(chǎn)的義務(wù)及責(zé)任

《海南破產(chǎn)條例》第六條第四款新增了債務(wù)人董監(jiān)高人員提請(qǐng)債務(wù)人申請(qǐng)破產(chǎn)的義務(wù)，即債務(wù)人的董監(jiān)高人員在知道或者應(yīng)當(dāng)知道債務(wù)人出現(xiàn)破產(chǎn)原因時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)書(shū)面提請(qǐng)債務(wù)人向人民法院提出重整、和解或者破產(chǎn)清算申請(qǐng)。鑒于債務(wù)人董監(jiān)高人員對(duì)公司情況較為了解，將其納入申請(qǐng)主體范圍具有合理性，由其提請(qǐng)申請(qǐng)破產(chǎn)有利于及時(shí)挽救困境企業(yè)，有效避免債務(wù)人經(jīng)營(yíng)狀況繼續(xù)惡化和財(cái)產(chǎn)進(jìn)一步減損，充分保護(hù)債權(quán)人合法權(quán)益。

此外《條例》第六十二條明確規(guī)定董監(jiān)高人員因故意或者重大過(guò)失不履行主動(dòng)提請(qǐng)申請(qǐng)義務(wù)，造成債務(wù)人財(cái)產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。該條款有利于警示及督促相關(guān)主體及時(shí)履行申請(qǐng)義務(wù)，增強(qiáng)該條例的適用性及可操作性以更好地發(fā)揮作用。

（二）總結(jié)實(shí)務(wù)做法，補(bǔ)充具體規(guī)范

1.明確府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)行政司法協(xié)調(diào)

企業(yè)破產(chǎn)程序具有極強(qiáng)的外部性和社會(huì)性，破產(chǎn)程序的順利推行需要政府的支持配合。目前，已有多地采用府院聯(lián)動(dòng)措施或機(jī)制，但多是“一事一議”的個(gè)案解決方式，具有臨時(shí)性、不確定性、非規(guī)范性等特點(diǎn)。

《海南破產(chǎn)條例》對(duì)府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制進(jìn)行了非常細(xì)致的規(guī)定?！稐l例》第四條釋明政府及相關(guān)部門(mén)在破產(chǎn)程序中的職責(zé)。第四十條進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定政府及相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)從稅收政策、信貸支持等多方面加強(qiáng)對(duì)重整企業(yè)的支持，幫助債務(wù)人實(shí)現(xiàn)重生，在重整程序中依法修復(fù)其信用、協(xié)助其執(zhí)行；強(qiáng)調(diào)切實(shí)保障重整后企業(yè)涅槃重生，相關(guān)部門(mén)不得對(duì)其未來(lái)發(fā)展增加額外限制。前述規(guī)定聚焦當(dāng)前破產(chǎn)程序中的突出問(wèn)題，歸納提煉國(guó)內(nèi)破產(chǎn)實(shí)務(wù)中的成熟經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮政府服務(wù)在破產(chǎn)程序中的積極作用，盡力為債務(wù)人創(chuàng)造重生機(jī)會(huì)，最大限度保護(hù)債務(wù)人合法利益，促進(jìn)破產(chǎn)程序良性運(yùn)行。

2.探索預(yù)重整規(guī)則，強(qiáng)化庭內(nèi)外程序銜接

《海南破產(chǎn)條例》基于對(duì)比較法的借鑒與全國(guó)各地實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，從制度層面對(duì)預(yù)重整作出了規(guī)定。預(yù)重整制度肇始于美國(guó)，是庭外重組與破產(chǎn)重整的有機(jī)結(jié)合，在國(guó)際范圍內(nèi)已經(jīng)獲得廣泛運(yùn)用。雖然我國(guó)《企業(yè)破產(chǎn)法》并未明確規(guī)定預(yù)重整制度，但最高人民法院及國(guó)家發(fā)改委等部門(mén)均支持和鼓勵(lì)探索預(yù)重整制度，如最高人民法院于2018年3月4日印發(fā)的《全國(guó)法院破產(chǎn)審判工作會(huì)議紀(jì)要》第22條明確指出“探索推行庭外重組與庭內(nèi)重整制度的銜接”。國(guó)家發(fā)改委2019年7月在《關(guān)于印發(fā)<加快完善市場(chǎng)主體退出制度改革方案>的通知》中也明確要求“研究建立預(yù)重整和庭外重組制度……實(shí)現(xiàn)庭外重組制度、預(yù)重整制度與破產(chǎn)重整制度的有效銜接，強(qiáng)化庭外重組的公信力和約束力，明確預(yù)重整的法律地位和制度內(nèi)容”。實(shí)踐中各地法院和管理人對(duì)預(yù)重整制度也進(jìn)行了探索，并且取得了較好的效果。

《海南破產(chǎn)條例》第四十一和四十二條規(guī)定了預(yù)重整規(guī)則，主要包括預(yù)重整效力、禁反言原則與例外以及與重整程序的銜接等內(nèi)容。《海南破產(chǎn)條例》的預(yù)重整制度充分尊重了當(dāng)事人自由意志，提供了多元債務(wù)化解路徑、最大程度保障債權(quán)人參與權(quán)、壓縮正式重整程序時(shí)間、增強(qiáng)司法重整成功的可能性、節(jié)約了司法資源。

3.建立簡(jiǎn)易程序制度，著力提升破產(chǎn)效率

海南自貿(mào)港作為中國(guó)彰顯擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放、積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)全球化決心的前沿陣地，銜接國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，完善簡(jiǎn)易程序，提升營(yíng)商環(huán)境是題中之義。《海南破產(chǎn)條例》專(zhuān)章用五個(gè)條文從審判組織、管理人形式、債權(quán)申報(bào)、送達(dá)方式、會(huì)議召開(kāi)與表決等方面對(duì)簡(jiǎn)易程序制度進(jìn)行了框架性構(gòu)建。目前我國(guó)《企業(yè)破產(chǎn)法》并未對(duì)簡(jiǎn)易破產(chǎn)程序進(jìn)行規(guī)定，然而對(duì)于債權(quán)債務(wù)關(guān)系明確、債務(wù)人財(cái)產(chǎn)狀況清晰的簡(jiǎn)單案件而言，統(tǒng)一適用目前法律所規(guī)定的破產(chǎn)程序，流程較為冗長(zhǎng)繁瑣，成本過(guò)高。對(duì)“無(wú)產(chǎn)可破”或者僅有少量破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的破產(chǎn)案件采用簡(jiǎn)易審理程序，可實(shí)現(xiàn)繁簡(jiǎn)分流、繁案精辦、簡(jiǎn)案快辦，有助于提升破產(chǎn)程序效率，從而優(yōu)化司法資源配置。

（三）優(yōu)化現(xiàn)行程序，解決實(shí)務(wù)難題

1.明確破產(chǎn)受理前可申請(qǐng)保護(hù)性查封，維護(hù)債務(wù)人財(cái)產(chǎn)安全

實(shí)踐中，從企業(yè)陷入債務(wù)危機(jī)到正式進(jìn)入破產(chǎn)程序往往需要一段時(shí)間，尤其是前置審批流程較長(zhǎng)的上市公司破產(chǎn)案件或金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)案件。在此期間，不排除個(gè)別債權(quán)人在得知債務(wù)人已陷入困境時(shí)加快對(duì)債務(wù)人財(cái)產(chǎn)的處置和執(zhí)行，如不采取一定措施，債務(wù)人財(cái)產(chǎn)可能面臨被瓜分的風(fēng)險(xiǎn)，因此亟需建立破產(chǎn)案件受理前的財(cái)產(chǎn)保全制度。為回應(yīng)實(shí)踐需求，《海南破產(chǎn)條例》第七條明確在緊急情況下，即使法院尚未受理破產(chǎn)申請(qǐng)，債權(quán)人或其他利害關(guān)系人仍可申請(qǐng)對(duì)債務(wù)人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)性查封，保護(hù)債務(wù)人財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)全體債權(quán)人合法利益。

2.完善管理人履職相關(guān)制度，提高管理人法律地位

管理人是破產(chǎn)程序的主要推動(dòng)者和破產(chǎn)事務(wù)的具體執(zhí)行者。管理人能否依法高效履職不僅影響破產(chǎn)審判工作的質(zhì)量，還直接影響債權(quán)人、債務(wù)人、職工、股東及投資人等各方合法利益的保障和實(shí)現(xiàn)。《海南破產(chǎn)條例》在管理人選任及管理人履職等方面進(jìn)行了優(yōu)化完善，提高管理人的法律地位，保障管理人高效履職。關(guān)于管理人指定問(wèn)題，現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定管理人由人民法院指定，《海南破產(chǎn)條例》在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，補(bǔ)充規(guī)定可以通過(guò)債權(quán)人推薦、破產(chǎn)事務(wù)管理部門(mén)推薦等方式指定管理人，既有利于尊重當(dāng)事人意思自治，也能更好推選出更有利保護(hù)債權(quán)人利益的管理人；關(guān)于管理人履職問(wèn)題，《海南破產(chǎn)條例》第二十一條規(guī)定，在其他部門(mén)不配合管理人工作時(shí)，管理人可以向法院申請(qǐng)出具協(xié)助執(zhí)行通知書(shū)。同時(shí)，《條例》第六十三條第四項(xiàng)規(guī)定，妨礙管理人執(zhí)行職務(wù)的，法院可以予以訓(xùn)誡、據(jù)傳、罰款、拘留，造成損失的，需要承擔(dān)賠償責(zé)任，以明確的規(guī)范為管理人履職提供了充分保障。

3.明確重整計(jì)劃草案的二次表決時(shí)間，避免程序停滯

現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》第八十七條規(guī)定，對(duì)于債權(quán)人會(huì)議部分表決組未通過(guò)重整計(jì)劃草案的，債務(wù)人或者管理人可以同未通過(guò)重整計(jì)劃草案的表決組協(xié)商，該表決組可以在協(xié)商后再表決一次。但現(xiàn)行法律及相關(guān)司法解釋均未明確規(guī)定重整計(jì)劃草案二次表決的時(shí)間限制，實(shí)務(wù)中容易出現(xiàn)期限拖延、程序停滯等僵局。《海南破產(chǎn)條例》第三十七條第二款明確規(guī)定重整計(jì)劃草案二次表決的期限為第一次表決后兩個(gè)月內(nèi)，防止破產(chǎn)程序久拖不決，促進(jìn)重整程序高效推進(jìn)，維護(hù)債權(quán)人的期限利益。

4.優(yōu)化重整計(jì)劃草案制作主體，保障草案專(zhuān)業(yè)性與中立性

《海南破產(chǎn)條例》對(duì)于重整計(jì)劃草案的制作主體作出了優(yōu)化。在管理人管理模式下，由管理人制作重整計(jì)劃草案自無(wú)爭(zhēng)議。在債務(wù)人自行管理模式下，我國(guó)現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》第八十條規(guī)定由債務(wù)人制作重整計(jì)劃草案。但重整計(jì)劃草案作為重整程序中最核心的文件，與債權(quán)人、債務(wù)人切身利益緊密關(guān)聯(lián)，影響重大，且涉及許多法律問(wèn)題，專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)，單獨(dú)由債務(wù)人制作重整計(jì)劃草案存在操作困難。為加強(qiáng)管理人的指導(dǎo)和監(jiān)督，發(fā)揮管理人專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，《海南破產(chǎn)條例》第三十三條第二款作出優(yōu)化，明確規(guī)定債務(wù)人自行管理的，重整計(jì)劃草案的制作主體為債務(wù)人或管理人，既增強(qiáng)了重整計(jì)劃草案制作的力量和效率，也確保了重整計(jì)劃草案的專(zhuān)業(yè)性和中立性，更有利于保護(hù)各方合法利益。

5.完善和解制度，增強(qiáng)和解程序適用性

和解作為破產(chǎn)三大程序之一，是低成本化解債務(wù)危機(jī)的途徑，但現(xiàn)行破產(chǎn)和解程序在實(shí)踐中的適用并不充分，案例較少?！逗Ｄ掀飘a(chǎn)條例》以增強(qiáng)和解制度的可適用性及吸引力為出發(fā)點(diǎn)，借鑒域內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，對(duì)和解制度進(jìn)行優(yōu)化，以期提高和解適用率，更好地發(fā)揮和解制度作用，為債務(wù)人清理債務(wù)及困境新生提供更多選擇。

《海南破產(chǎn)條例》第四十六條第二款規(guī)定，經(jīng)有財(cái)產(chǎn)擔(dān)保債權(quán)人同意，和解協(xié)議草案可以對(duì)其權(quán)益進(jìn)行約定，在《企業(yè)破產(chǎn)法》基礎(chǔ)上擴(kuò)充了和解協(xié)議的適用主體，為和解程序提供了更多凝聚當(dāng)事人共識(shí)的空間及方案選擇；第四十六條第三款明確和解程序中的“允諾禁反言”原則，規(guī)定在債權(quán)人權(quán)利未受損的前提下，債務(wù)人與債權(quán)人在債權(quán)人會(huì)議召開(kāi)前達(dá)成未損害其他債權(quán)人利益的債務(wù)清償協(xié)議具有破產(chǎn)程序性效力；第四十九條，參考臺(tái)灣破產(chǎn)法中關(guān)于商會(huì)和解的規(guī)定，明確債務(wù)人與全體債權(quán)人可以庭外自行委托調(diào)解人員、組織或破產(chǎn)事務(wù)管理部門(mén)等進(jìn)行和解，為債權(quán)債務(wù)的處理提供司法程序以外的多元化解路徑。

《海南破產(chǎn)條例》的頒布與實(shí)施是在國(guó)家推動(dòng)建設(shè)海南自貿(mào)港大背景下，按照便利、高效、透明的要求，借鑒境內(nèi)外破產(chǎn)立法及實(shí)務(wù)的有益內(nèi)容，對(duì)現(xiàn)行破產(chǎn)制度進(jìn)行優(yōu)化創(chuàng)新的大膽探索，有助于構(gòu)建海南自貿(mào)港規(guī)范體系及營(yíng)造良好營(yíng)商環(huán)境，對(duì)于海南自貿(mào)港的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展具有積極作用，也將為現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》的后續(xù)修訂完善提供實(shí)踐樣本和有益參考。

《海南破產(chǎn)條例》與《企業(yè)破產(chǎn)法》等國(guó)家破產(chǎn)法律、法規(guī)同步實(shí)施，必將優(yōu)化海南自貿(mào)港破產(chǎn)法治環(huán)境，從而為海南自貿(mào)港陷入財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)困境的市場(chǎng)主體的有序挽救和退出提供強(qiáng)大的法律支撐，進(jìn)而為形成海南自貿(mào)港市場(chǎng)化、法治化、便利化、國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境貢獻(xiàn)力量。誠(chéng)然，《條例》僅僅是程序條例，沒(méi)有涉及破產(chǎn)當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)安排。隨著國(guó)家《企業(yè)破產(chǎn)法》的修訂完成，隨著海南自貿(mào)港的健康長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展及其對(duì)破產(chǎn)制度需求的增加，相信《條例》還會(huì)就破產(chǎn)當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)、個(gè)人破產(chǎn)、跨境破產(chǎn)等內(nèi)容予以補(bǔ)充完善，形成具有時(shí)代精神和時(shí)代特色的《海南自由貿(mào)易港破產(chǎn)程序條例》。