作者:公用評級四部
來源:聯(lián)合資信(ID:lianheratings)
各國家級新區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)差異較大,但整體戰(zhàn)略定位高,政策支持力度大,長期穩(wěn)定發(fā)展具備多方位保障。行政管理方面,國家級新區(qū)享受不同程度的管理權(quán)限下放,有助于提高新區(qū)運行效率,協(xié)調(diào)資源保障發(fā)展。財政體制方面,絕大多數(shù)新區(qū)構(gòu)建獨立財政體制,財政資源配置效率較高。
國家級新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不一、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)各有不同。但因國家級新區(qū)承擔(dān)落實國家戰(zhàn)略、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展和政策先試先行的核心職能,經(jīng)濟活力相對較大,經(jīng)濟增速普遍高于所在城市,且對所在城市經(jīng)濟發(fā)展的貢獻(xiàn)普遍較大。
國家級新區(qū)可支配財力的判斷需結(jié)合不同新區(qū)的財政結(jié)算體制,現(xiàn)階段國家級新區(qū)一般公共預(yù)算收入規(guī)模分化明顯。受產(chǎn)業(yè)聚集及人口吸引力、區(qū)域經(jīng)濟環(huán)境等多方面因素影響,蘭州新區(qū)、貴安新區(qū)、長春新區(qū)、哈爾濱新區(qū)等自身財力較弱;現(xiàn)階段大部分新區(qū)仍處于開發(fā)建設(shè)階段,對土地財政依賴程度仍較高。
國家級新區(qū)的快速發(fā)展導(dǎo)致城投企業(yè)債務(wù)規(guī)模持續(xù)增長,新區(qū)城投企業(yè)市場化融資是國家級新區(qū)建設(shè)籌措資金的重要渠道。新區(qū)城投企業(yè)信用分析的思路與普通城投企業(yè)基本一致,主要考慮平臺自身償付能力及外部支持情況,其中城投企業(yè)自身償付能力的分析需重點考慮現(xiàn)金流、債務(wù)負(fù)擔(dān)、融資渠道結(jié)構(gòu)、集中償付壓力等因素。不同新區(qū)城投企業(yè)短期償債壓力分化明顯,貴安新區(qū)、西咸新區(qū)、金普新區(qū)及濱海新區(qū)等部分西部新區(qū)和東北部新區(qū)的城投企業(yè)債務(wù)化解壓力較大。長遠(yuǎn)來看,國家級新區(qū)的設(shè)立具有重大戰(zhàn)略意義,對其評價不能局限于一時一地,隨著配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完善、產(chǎn)業(yè)培育壯大、人口集聚及財稅產(chǎn)出能力的提升,新區(qū)城投企業(yè)債務(wù)壓力將逐步緩解。
各國家級新區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)差異較大,但整體戰(zhàn)略定位高,政策支持力度大,為新區(qū)發(fā)展提供多方位保障。
國家級新區(qū)是由國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立,承擔(dān)國家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務(wù)的綜合功能區(qū)。自1992年上海浦東新區(qū)獲批以來,我國已有19個國家級新區(qū)。國家級新區(qū)規(guī)劃面積大、范圍廣,資源環(huán)境承載能力強,作為引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新引擎,其長期規(guī)劃發(fā)展得到了多方位的保障。
資源稟賦、空間布局和區(qū)位條件等是國家級新區(qū)發(fā)展的先天基礎(chǔ),不同新區(qū)先天基因差異巨大,起步條件和發(fā)展空間也存在較大差異。多數(shù)國家級新區(qū)依托直轄市或省會城市建設(shè),區(qū)位條件整體較為優(yōu)越,其中7個新區(qū)毗鄰國際海港,9個新區(qū)坐擁國際機場、多數(shù)新區(qū)距離國際機場不足60公里,絕大多數(shù)新區(qū)設(shè)高鐵站點。浦東新區(qū)、濱海新區(qū)、兩江新區(qū)、福州新區(qū)等已構(gòu)建水陸空立體交通體系,優(yōu)越的區(qū)位條件為其發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。而蘭州新區(qū)地處西北內(nèi)陸秦王川盆地且距離蘭州市中心較遠(yuǎn),貴安新區(qū)地跨兩市距貴陽市中心及龍洞堡國際機場均有一定距離,滇中新區(qū)空間布局割裂、分布在昆明市東西兩側(cè),舟山群島新區(qū)海域廣闊、海島眾多,與其他國家級新區(qū)相比起步基礎(chǔ)不具備明顯優(yōu)勢。
國家級新區(qū)定位明確,是國家重大發(fā)展戰(zhàn)略及區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的承載主體,成立的時間序列和區(qū)域分布某種程度上體現(xiàn)了國家改革開放和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的演變。促進(jìn)經(jīng)濟對外開放方面,依托獨特的地理位置和自然條件,浦東新區(qū)定位國際經(jīng)濟中心、國際金融中心、國際貿(mào)易中心、國際航運中心、全球科技創(chuàng)新中心,全面對外開放;滇中新區(qū)面向南亞東南亞,哈爾濱新區(qū)承載中俄全面合作。優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方面,浦東新區(qū)是東部率先發(fā)展的模范樣本,兩江新區(qū)服務(wù)西南地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展,蘭州新區(qū)、西咸新區(qū)及貴安新區(qū)等深耕西部大開發(fā),南沙新區(qū)助力粵港澳大灣區(qū),福州新區(qū)促進(jìn)兩岸交流合作,金普新區(qū)、長春新區(qū)和哈爾濱新區(qū)著力于東北振興,雄安新區(qū)支撐京津冀協(xié)同發(fā)展。此外,國家級新區(qū)在“一帶一路”及“長江經(jīng)濟帶”等重大戰(zhàn)略中各自扮演不同角色,助力深化改革開放和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
政策支持是國家級新區(qū)優(yōu)先發(fā)展的前提,基于國家級新區(qū)的高定位和高目標(biāo),其在金融、財稅、土地、海關(guān)、產(chǎn)業(yè)、人才等政策方面往往享受較大支持。浦東新區(qū)和濱海新區(qū)成立時間較早,在較長時間內(nèi)享受獨有的政策紅利,從而取得矚目的發(fā)展成就;對于后期成立的國家級新區(qū),雖國家直接的、專項的政策支持力度有所弱化,但仍可享受國家對于新區(qū)整體性的政策支持及地方政府的政策傾斜,且多數(shù)新區(qū)產(chǎn)業(yè)政策具有獨特性,中央和地方政府對國家級新區(qū)整體政策支持力度仍較大。此外,國家級新區(qū)具備政策先行優(yōu)勢,在發(fā)展過程中往往多重身份疊加,優(yōu)先享受創(chuàng)新政策。如浦東新區(qū)既是國家級新區(qū),又是國家綜合配套改革試驗區(qū),著力探討政府職能轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變等問題,享受相關(guān)政策傾斜;同時還是自由貿(mào)易試驗區(qū),進(jìn)一步擴大開放,極大程度上享受貿(mào)易和關(guān)稅政策優(yōu)惠。
國家級新區(qū)不同的行政管理體制帶來不同的行政管理效率,但整體上享受上級政府不同程度的管理權(quán)限下放,有助于新區(qū)協(xié)調(diào)資源保障發(fā)展。
根據(jù)行政管理體制特征的不同,可將國家級新區(qū)分為政府型新區(qū)、政區(qū)合一型新區(qū)及管委會型新區(qū)。政府型新區(qū)即設(shè)立一級建制政府,統(tǒng)籌負(fù)責(zé)新區(qū)建設(shè)、社會管理與服務(wù)職能。政區(qū)合一型新區(qū)即新區(qū)的行政規(guī)劃范圍與所在行政區(qū)完全重合,新區(qū)管委會與所在行政區(qū)政府合署辦公,實行“一套人馬、兩塊牌子”。管委會型新區(qū)即管委會作為派出機構(gòu)代表上級政府行使區(qū)內(nèi)開發(fā)建設(shè)管理權(quán)利,負(fù)責(zé)新區(qū)規(guī)劃實施、經(jīng)濟發(fā)展、項目建設(shè)、土地管理等經(jīng)濟職能,轄區(qū)內(nèi)社會事務(wù)主要由所在行政區(qū)負(fù)責(zé)。浦東新區(qū)、濱海新區(qū)為政府型新區(qū);舟山群島新區(qū)、南沙新區(qū)、西海岸新區(qū)和金普新區(qū)[1]為政區(qū)合一型新區(qū),兩江新區(qū)、蘭州新區(qū)、西咸新區(qū)、貴安新區(qū)、天府新區(qū)、湘江新區(qū)等其他新區(qū)均為管委會型新區(qū)。不同行政管理體制帶來的行政管理效率有所不同。政府型新區(qū)和政區(qū)合一型新區(qū)因行政管理體制成熟、責(zé)權(quán)清晰,行政管理效率較高;而管委會型新區(qū)多跨越多個行政區(qū),發(fā)展過程中可能存在管委會與行政區(qū)政府權(quán)力職能、組織機構(gòu)、責(zé)任清單等方面的交叉,導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清、溝通不暢、甚至惡性競爭,進(jìn)而影響新區(qū)整體運行效率。
管理權(quán)限方面,國家級新區(qū)由國務(wù)院統(tǒng)一審批,根據(jù)新區(qū)發(fā)展需要,所在地區(qū)上級政府不同程度下放管理權(quán)限并在新區(qū)不同發(fā)展階段適時做出調(diào)整,因此,具體到不同的新區(qū)行政級別差異較大且與所在區(qū)域的行政級別無直接關(guān)系。如西海岸新區(qū)行使省級管理權(quán)限,舟山群島新區(qū)行使省級經(jīng)濟社會管理權(quán)限及部分省級行政審批(管理)權(quán)限,金普新區(qū)、雄安新區(qū)行使省級經(jīng)濟社會管理權(quán)限,浦東新區(qū)被賦予市級經(jīng)濟管理權(quán)限,蘭州新區(qū)、貴安新區(qū)等行使省級經(jīng)濟管理權(quán)限,哈爾濱新區(qū)和贛江新區(qū)可行使部分省級經(jīng)濟管理權(quán)限,江北新區(qū)和滇中新區(qū)行使部分省級行政管理權(quán)限等。較大程度的自主權(quán)有助于提高決策效率,較高的管理權(quán)限有助于協(xié)調(diào)各種資源保障新區(qū)發(fā)展。
絕大多數(shù)新區(qū)構(gòu)建獨立財政體制,財政資源配置效率較高。管委會型新區(qū)財政管理體制差異較大,反映出不同新區(qū)財力支配、資金運作效率的不同。
財政管理體制方面,國家級新區(qū)多建立獨立財政體制,財政獨立性、靈活性較強,財政配置資源的效率較高,為國家級新區(qū)開發(fā)建設(shè)投融資提供較大的便利性。但不同新區(qū)財稅分成和財政管理體制各有不同,反映出財政實力、財力支配靈活度及資金運作效率各有差異,中央及地方政府財稅支持政策不同,可獲取的上級政府支持力度亦有所不同。
政府型新區(qū)與政區(qū)合一型新區(qū)與正常行政區(qū)財政管理體制一致,均具備獨立財政并對接上級政府金庫直接與上級政府進(jìn)行結(jié)算,財政獨立性、靈活性強。管委會型新區(qū)財政管理體制差異較大:(1)部分新區(qū)分直管區(qū)和非直管區(qū),通常直管區(qū)是新區(qū)發(fā)展的起步區(qū)或重點區(qū)域,直管區(qū)具備獨立財政,非直管區(qū)保持原有的財政隸屬關(guān)系不變,此種情況下,新區(qū)財力更多反映的是直管區(qū)范圍內(nèi)產(chǎn)生的財政收入。
(2)部分新區(qū)下轄多個功能區(qū),新區(qū)與各功能區(qū)均具備獨立財政,新區(qū)管委會對各功能區(qū)財力進(jìn)行歸口管理。此種情況下,新區(qū)本級財力較弱,財力主要分布在下屬各功能區(qū),呈現(xiàn)“子強母弱”態(tài)勢。
(3)少數(shù)新區(qū)未設(shè)獨立金庫,如湘江新區(qū)和福州新區(qū),財政收支分別納入長沙市本級預(yù)算和福州市本級預(yù)算進(jìn)行管理。
1、國家級新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況
受成立時間、空間布局、資源稟賦、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、發(fā)展規(guī)劃、支持政策等因素綜合影響,國家級新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不一,浦東新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展一枝獨秀,濱海新區(qū)經(jīng)濟縮水嚴(yán)重,貴安新區(qū)、蘭州新區(qū)及西咸新區(qū)等西部新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較為滯后。國家級新區(qū)經(jīng)濟活力較大,增速普遍高于所在城市,且對所在城市經(jīng)濟發(fā)展的貢獻(xiàn)普遍較大。各新區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)受新區(qū)定位、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及布局等影響呈明顯分化態(tài)勢。
成立時間、空間布局、資源稟賦、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、發(fā)展規(guī)劃、支持政策等因素綜合影響國家級新區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平,現(xiàn)階段國家級新區(qū)開發(fā)建設(shè)進(jìn)度及經(jīng)濟發(fā)展水平差異大,整體呈現(xiàn)東南沿海強、內(nèi)陸地區(qū)弱的特征,與我國區(qū)域經(jīng)濟分布特征保持一致。具體來看,浦東新區(qū)占據(jù)天時地利,經(jīng)濟發(fā)展一枝獨秀,2018年GDP總量首次突破萬億元;受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型陣痛、天津港大爆炸及擠水分等因素影響,濱海新區(qū)GDP自2017年以來大幅縮水;貴安新區(qū)、蘭州新區(qū)、西咸新區(qū)、哈爾濱新區(qū)、長春新區(qū)、滇中新區(qū)及贛江新區(qū)等經(jīng)濟發(fā)展水平較低。贛江新區(qū)、西咸新區(qū)及貴安新區(qū)規(guī)劃范圍地跨兩市,云南滇中新區(qū)分布在昆明市東西兩側(cè),空間布局及管理體制上制約了新區(qū)聚力發(fā)展;長春新區(qū)及哈爾濱新區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以重工業(yè)為主,加之資源逐步枯竭、人口流失嚴(yán)重,經(jīng)濟發(fā)展難有改觀;蘭州新區(qū)位于西北內(nèi)陸深處,遠(yuǎn)離蘭州市主城區(qū),產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱,人口稀疏等導(dǎo)致發(fā)展滯后;貴安新區(qū)與蘭州新區(qū)面臨問題較為類似。
經(jīng)濟發(fā)展速度方面,成立前期新區(qū)經(jīng)濟往往受益于政策支持力度大、集中投資及基數(shù)效應(yīng)等保持高速增長,隨著新區(qū)開發(fā)建設(shè)成熟度的提升,經(jīng)濟增速逐步回歸正常水平。近年來,隨著宏觀經(jīng)濟下行壓力的增大,多數(shù)新區(qū)GDP增速呈下降態(tài)勢。其中,江北新區(qū)GDP增速保持較高水平,一方面江北新區(qū)固定資產(chǎn)投資規(guī)模大,另一方面產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)初顯,集成電路及生命健康等新興產(chǎn)業(yè)高速增長;蘭州新區(qū)GDP規(guī)模小,固定資產(chǎn)投資對GDP拉動效應(yīng)明顯,帶動GDP增速保持較高水平;2020年以來,大連市連續(xù)爆發(fā)多輪疫情,對金普新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生重大影響,導(dǎo)致GDP增速低至0.55%。
經(jīng)濟貢獻(xiàn)方面,因國家級新區(qū)承擔(dān)落實國家戰(zhàn)略、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展和政策先試先行的核心職能,經(jīng)濟活力相對較大,往往對區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生較大貢獻(xiàn)且GDP增速普遍高于所在城市。2020年,濱海新區(qū)、浦東新區(qū)、西海岸新區(qū)和金普新區(qū)GDP占所在城市GDP比例均超過30%,絕大多數(shù)新區(qū)以占所在城市較小比例的面積產(chǎn)出了較大規(guī)模的GDP,單位面積GDP產(chǎn)出超過所在城市,而蘭州新區(qū)、西咸新區(qū)及貴安新區(qū)單位面積GDP產(chǎn)出與所在城市相當(dāng)。
新區(qū)定位、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及布局造就國家級新區(qū)不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),賦予國家級新區(qū)不同的創(chuàng)稅能力?,F(xiàn)階段國家級新區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分化明顯,浦東新區(qū)定位“五個中心”,主導(dǎo)金融、航運、貿(mào)易、電子信息、智能制造等產(chǎn)業(yè),第三產(chǎn)業(yè)占比高達(dá)76.85%;兩江新區(qū)定位為長江上游地區(qū)的經(jīng)濟中心、金融中心和創(chuàng)新中心,第三產(chǎn)業(yè)占比緊隨浦東新區(qū);貴安新區(qū)依托“大數(shù)據(jù)”提供信息服務(wù)拉升第三產(chǎn)業(yè)占比。蘭州新區(qū)定位為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)、重點布局石化、裝備制造、綠色冶金等產(chǎn)業(yè),福州新區(qū)電子器件、化纖紡織、玻璃陶瓷等制造業(yè)發(fā)達(dá),贛江新區(qū)主導(dǎo)光電信息、生物醫(yī)藥、智能裝備制造、新能源與新材料、有機硅、現(xiàn)代輕紡等六大產(chǎn)業(yè),長春新區(qū)以汽車制造、醫(yī)藥制造、黑色金屬冶煉等為支柱產(chǎn)業(yè),以上新區(qū)第二產(chǎn)業(yè)占比均超過50%。
2、國家級新區(qū)財政實力
(1)一般公共預(yù)算
國家級新區(qū)可支配財力的判斷需結(jié)合其不同的財政結(jié)算體制,不同國家級新區(qū)一般公共預(yù)算收入規(guī)模差距較大,蘭州新區(qū)、貴安新區(qū)等一般公共預(yù)算收入規(guī)模小,財政自給能力較弱。
不同新區(qū)一般公共預(yù)算收入規(guī)模差距較大,且不同新區(qū)財政結(jié)算體制差異造成一般公共預(yù)算收入統(tǒng)計口徑不同,疊加稅源結(jié)構(gòu)等因素影響,國家級新區(qū)一般公共預(yù)算收入序列與GDP序列有所不同。江北新區(qū)、兩江新區(qū)、貴安新區(qū)等僅統(tǒng)計直管區(qū)一般公共預(yù)算收入,天府新區(qū)一般公共預(yù)算收入為成都天府新區(qū)直管區(qū)及眉山天府新區(qū)[2]一般公共預(yù)算收入之和,滇中新區(qū)為新區(qū)本級一般公共預(yù)算收入,湘江新區(qū)披露一般公共預(yù)算收入僅含非稅收入。西咸新區(qū)房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展迅速,相關(guān)稅收收入對一般公共預(yù)算收入貢獻(xiàn)較大,一定程度上帶動一般公共預(yù)算收入規(guī)模排序較為靠前。
具體來看,根據(jù)相關(guān)財政體制,江北新區(qū)直管區(qū)每年給予浦口區(qū)12.5億元補助、給予六合區(qū)3.5億元補助,江北新區(qū)管委會實際可支配財力需考慮此部分影響。兩江新區(qū)非直管區(qū)由江北區(qū)、北碚區(qū)和渝北區(qū)三區(qū)人民政府負(fù)責(zé)投資建設(shè),兩江新區(qū)管委會統(tǒng)籌的財力僅用于直管區(qū)開發(fā)。四川天府新區(qū)中成都天府新區(qū)直管區(qū)及眉山天府新區(qū)財政相互獨立,前者一般公共預(yù)算收入顯著高于后者。西咸新區(qū)管委會歸口管理五大功能區(qū)財力,新區(qū)本級財力較弱(2020年西咸新區(qū)本級一般公共預(yù)算收入1.08億元,僅含非稅收入)。滇中新區(qū)及湘江新區(qū)一般公共預(yù)算收入均不能全面反映其實際財力情況。
從增長情況來看,2020年受疫情及減稅降費政策等因素影響,國家級新區(qū)一般公共預(yù)算收入增速普遍下降,金普新區(qū)、貴安新區(qū)、兩江新區(qū)等一般公共預(yù)算收入降幅明顯。
財政自給方面,大部分國家級新區(qū)無法自給自足,財政收支平衡依賴上級財力補助。兩江新區(qū)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗的先行區(qū),南沙區(qū)自2016年被定位為廣州市副中心,以上兩個新區(qū)城鄉(xiāng)公共設(shè)施規(guī)劃與管理、公共設(shè)施建設(shè)支出規(guī)模較大,導(dǎo)致財政自給率偏低;蘭州新區(qū)、貴安新區(qū)一般公共預(yù)算收入規(guī)模小,而維持新區(qū)運轉(zhuǎn)承擔(dān)的支出責(zé)任仍較大,導(dǎo)致財政自給水平低。
(2)政府性基金預(yù)算
蘭州新區(qū)及貴安新區(qū)建設(shè)起步基礎(chǔ)較弱,金普新區(qū)和長春新區(qū)受東北經(jīng)濟持續(xù)低迷、人口流失影響,政府性基金收入規(guī)模均較小。處于不同建設(shè)發(fā)展階段的新區(qū)對土地財政的依賴程度差異較大,現(xiàn)階段大部分新區(qū)仍處于開發(fā)建設(shè)階段,整體上對土地財政依賴程度仍較高。
不同新區(qū)之間政府性基金收入規(guī)模差異巨大,間接反映了不同新區(qū)產(chǎn)業(yè)聚集效果及人口吸引力的差異。蘭州新區(qū)及貴安新區(qū)建設(shè)起步基礎(chǔ)較弱,從而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)聚集較慢,人口吸引力不足;東北經(jīng)濟持續(xù)低迷、人口凈流出嚴(yán)重波及金普新區(qū)和長春新區(qū)等,以上新區(qū)2020年政府性基金收入規(guī)模均不足百億。
從增長情況來看,近年來,國家級新區(qū)政府性基金收入合計規(guī)模持續(xù)增長,2020年合計規(guī)模超3000億元,較2018年增加近千億。從各新區(qū)的增長情況來看,政府性基金收入增速波動較大,2019年及2020年均有多個新區(qū)政府性基金收入規(guī)模出現(xiàn)下滑。2021年上半年,受試點城市集中供地政策影響,浦東新區(qū)、江北新區(qū)、西海岸新區(qū)及長春新區(qū)等上半年供地面積明顯增加,帶動政府性基金收入較上年同期明顯增長。
國家級新區(qū)起步階段通常面臨巨大的投資需求,而融資渠道尚不完善,普遍依賴出讓土地獲取開發(fā)建設(shè)資金,隨著開發(fā)建設(shè)逐步完善,產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建成熟及人口的聚集,國家級新區(qū)對土地財政的依賴也將逐步減弱。現(xiàn)階段,大部分新區(qū)開發(fā)建設(shè)尚未成熟,對土地財政依賴程度仍較高。滇中新區(qū)、西咸新區(qū)、兩江新區(qū)、湘江新區(qū)、天府新區(qū)、南沙新區(qū)等6個新區(qū)政府性基金收入占綜合財力的比重超過60%,南沙新區(qū)、西咸新區(qū)、兩江新區(qū)和貴安新區(qū)的政府性基金收入為一般預(yù)算收入的3倍以上,政府性基金收入對財政收入的支撐作用明顯。
(3)上級補助收入
因成立時間、定位及財政結(jié)算體制等不同,國家級新區(qū)具體獲得的支持存在較大差異。南沙新區(qū)、貴安新區(qū)、蘭州新區(qū)及哈爾濱新區(qū)等上級補助收入對新區(qū)綜合財力貢獻(xiàn)大。
國家級新區(qū)普遍在財稅政策上得到上級政府的大力支持,體現(xiàn)在財政結(jié)算體制、定額補助、設(shè)立專項資金、單獨核定政府債券限額、加大所在省市政府支出責(zé)任等方面。不同新區(qū)因成立時間、定位及財政結(jié)算體制等不同,具體獲得的支持存在較大差異,浦東新區(qū)、濱海新區(qū)、兩江新區(qū)及雄安新區(qū)可不同程度獲得中央政府支持,其他新區(qū)則以地方政府支持為主。
中央政府支持方面,第一階段成立的新區(qū)作為國家試點,在較長時間內(nèi)獲得中央政府的大力支持,如浦東新區(qū)前期在財政結(jié)算體制、資金籌集及定額補助方面獲得中央政府大力支持,濱海新區(qū)在定額補助方面獲得中央財政較大支持。自兩江新區(qū)之后成立的國家級新區(qū),鮮少有來自中央政府的專項支持,直至雄安新區(qū)設(shè)立,中央政府明確提出雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)起步階段要加大中央財政轉(zhuǎn)移支付力度,加強北京市企業(yè)向雄安新區(qū)變遷的稅收政策引導(dǎo),加大對雄安新區(qū)直接融資支持力度(包括單獨核定雄安新區(qū)債券額度,支持中國雄安集團有限公司提高市場化融資能力)等,財政部在2021年已下達(dá)雄安新區(qū)建設(shè)發(fā)展補助100億元,支持力度空前之大。
地方政府支持方面,大部分新區(qū)都可獲得省市兩級政府的支持,除財力傾斜、定額補助、專項資金、土地出讓金封閉運作等,部分新區(qū)還明確了對新區(qū)范圍內(nèi)城投企業(yè)的支持措施,如貴州省財政分步向貴安新區(qū)內(nèi)核心平臺貴安新區(qū)開發(fā)投資有限公司注入資本金50億元;江西省政府支持省屬國企和贛江新區(qū)共同設(shè)立投融資平臺,落實省級出資責(zé)任,做大做強江西贛江中醫(yī)藥科創(chuàng)城建設(shè)投資有限公司等投融資平臺;湘江新區(qū)支持優(yōu)質(zhì)企業(yè)發(fā)行企業(yè)債、公司債和在境外發(fā)債,鼓勵區(qū)域內(nèi)企業(yè)通過資產(chǎn)證券化融資等。
上級補助收入與一般公共預(yù)算收入的比較關(guān)系反映出新區(qū)對上級補助的依賴程度,整體上看,新區(qū)發(fā)展成熟度越高,對上級補助收入的依賴性越弱。南沙新區(qū)、貴安新區(qū)、蘭州新區(qū)及哈爾濱新區(qū)2020年上級補助收入均超過一般公共預(yù)算收入規(guī)模;浦東新區(qū)、西海岸新區(qū)、金普新區(qū)及江北新區(qū)等上級補助收入占一般公共預(yù)算收入比例較低(均在30%以下)。
國家級新區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資主體(以下簡稱“新區(qū)城投企業(yè)”)是國家級新區(qū)發(fā)展建設(shè)的重要實施主體,同時,新區(qū)城投企業(yè)市場化融資是國家級新區(qū)建設(shè)籌措資金的重要渠道,自國家級新區(qū)進(jìn)入快速發(fā)展階段以來,發(fā)債城投企業(yè)數(shù)量大幅增加,城投債發(fā)行規(guī)模亦快速增長。新區(qū)城投企業(yè)信用分析的思路與普通城投企業(yè)基本一致,主要考慮平臺自身償付能力及外部支持情況。
1、城投企業(yè)分布
近年來,新區(qū)發(fā)債城投企業(yè)數(shù)量較快增長。AAA及AA+城投企業(yè)占比較高,主要分布在浦東新區(qū)、濱海新區(qū)、西海岸新區(qū)及江北新區(qū)等經(jīng)濟財政實力較強的國家級新區(qū)。
截至2021年11月底,綜合考慮主體級別及數(shù)據(jù)資料可得性,本報告選取的新區(qū)城投企業(yè)共計80家,其中浦東新區(qū)、濱海新區(qū)、西海岸新區(qū)、舟山群島新區(qū)、西咸新區(qū)等發(fā)債城投企業(yè)均超過7家,南沙新區(qū)和哈爾濱新區(qū)暫無發(fā)債城投企業(yè),其他新區(qū)發(fā)債城投企業(yè)較少。2018-2020年,發(fā)債新區(qū)城投企業(yè)分別凈增5家、13家和15家,主要集中在浦東新區(qū)、西海岸新區(qū)和舟山群島新區(qū)。受新區(qū)開發(fā)建設(shè)資金需求加大、政府政策鼓勵及貨幣市場流動性寬松等多重因素影響,近年來新區(qū)發(fā)債城投企業(yè)數(shù)量較快增長。
西咸新區(qū)、贛江新區(qū)等新區(qū)內(nèi)城投企業(yè)采用“綜合平臺+功能區(qū)平臺”的組合架構(gòu),平臺之間的業(yè)務(wù)區(qū)域范圍及職能定位劃分較為明確。如西咸新區(qū)綜合平臺為陜西西咸新區(qū)發(fā)展集團有限公司,通過控股五大功能組團核心城投企業(yè)對整個西咸新區(qū)開發(fā)建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌,五大功能組團分別有1~2家城投企業(yè),灃東新城中西安灃東發(fā)展集團有限公司負(fù)責(zé)傳統(tǒng)的土地一級開發(fā)、配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等業(yè)務(wù),另一家城投企業(yè)西安灃東控股有限公司則主要負(fù)責(zé)園區(qū)開發(fā)和運營。雄安新區(qū)、成都天府新區(qū)、福州新區(qū)、貴安新區(qū)、蘭州新區(qū)等則由一個主平臺統(tǒng)籌把控整個區(qū)域開發(fā),西海岸新區(qū)建立多功能、多層級的平臺架構(gòu),舟山群島新區(qū)城投企業(yè)沿用新區(qū)成立之前的運作模式。
從主體信用級別分布看,AA+和AAA的城投企業(yè)占比近62%。其中,AAA級城投企業(yè)主要分布在浦東新區(qū)、濱海新區(qū)、西海岸新區(qū)、江北新區(qū)等經(jīng)濟財政實力較強的國家級新區(qū),貴安新區(qū)、贛江新區(qū)和蘭州新區(qū)等新區(qū)受制于經(jīng)濟發(fā)展水平較低、財政實力較弱等因素,城投企業(yè)主體信用級別以AA為主。
2、現(xiàn)金流分析
國家級新區(qū)整體存在較大融資需求,各新區(qū)城投企業(yè)投資需求不同且資金投向有所分化。伴隨著新區(qū)開發(fā)建設(shè)的逐步推進(jìn),絕大多數(shù)新區(qū)城投企業(yè)籌資活動呈凈流入狀態(tài)。
城投企業(yè)資金投向不同反映出各新區(qū)開發(fā)成熟度差異較大,西海岸新區(qū)、浦東新區(qū)、兩江新區(qū)、西咸新區(qū)、江北新區(qū)和濱海新區(qū)城投企業(yè)保持較大規(guī)模的項目投入,但具體資金投向有所分化,其中浦東新區(qū)和兩江新區(qū)城投企業(yè)資金更多投向房地產(chǎn)開發(fā)項目,濱海新區(qū)城投企業(yè)資金更多投向高速公路及軌道交通項目,西海岸新區(qū)、西咸新區(qū)及江北新區(qū)城投企業(yè)資金更多投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
從籌資活動前凈現(xiàn)金流來看,2018-2020年,伴隨著較大規(guī)模的新區(qū)開發(fā)投入,國家級新區(qū)城投企業(yè)籌資活動前凈現(xiàn)金流總體呈現(xiàn)凈流出,且凈流出規(guī)模急劇擴大,2020年凈流出規(guī)模超1700億元;結(jié)合各新區(qū)城投企業(yè)披露未來基建項目投資規(guī)模,四川天府新區(qū)城投企業(yè)未來基建項目尚需投資規(guī)模約900億元,西咸新區(qū)和濱海新區(qū)城投企業(yè)未來尚需投資規(guī)模在500~600億元之間,湖南湘江新區(qū)、青島西海岸新區(qū)和重慶兩江新區(qū)城投企業(yè)尚需投入規(guī)模在350~460億元之間。從投資需求來看,國家級新區(qū)整體仍存在較大融資需求。
從籌資情況來看,2018-2020年,新區(qū)城投企業(yè)籌資規(guī)模逐年擴大。具體來看,為滿足新區(qū)開發(fā)建設(shè)資金需求,江北新區(qū)和西海岸新區(qū)城投企業(yè)保持較大規(guī)模的籌資活動現(xiàn)金凈流入,且凈流入規(guī)模有所擴大;浦東新區(qū)、西咸新區(qū)和舟山群島新區(qū)籌資活動凈現(xiàn)金流有所波動,但總體維持較大規(guī)模凈流入;金普新區(qū)、滇中新區(qū)、贛江新區(qū)、湘江新區(qū)、福州新區(qū)和長春新區(qū)整體籌資活動凈流入規(guī)模較小。由于集中償還債務(wù),金普新區(qū)和兩江新區(qū)部分年份籌資活動現(xiàn)金呈現(xiàn)較大凈流出。2020年,融資政策整體寬松,除濱海新區(qū)外,其余新區(qū)城投企業(yè)籌資活動現(xiàn)金呈不同規(guī)模凈流入狀態(tài)。
3、債務(wù)負(fù)擔(dān)分析
近年來,國家級新區(qū)城投企業(yè)有息債務(wù)規(guī)模持續(xù)增長。各新區(qū)城投債務(wù)規(guī)模分化較為明顯,濱海新區(qū)、江北新區(qū)及西咸新區(qū)城投企業(yè)債務(wù)規(guī)模位列前三,西咸新區(qū)、江北新區(qū)、西海岸新區(qū)、天府新區(qū)、滇中新區(qū)及貴安新區(qū)等新區(qū)城投企業(yè)實際債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。
剔除具有并表關(guān)系的子公司及無法獲取財務(wù)數(shù)據(jù)的城投企業(yè)后,以48家樣本企業(yè)(分布在15個新區(qū)[3]中)進(jìn)行以下分析。截至2020年底,新區(qū)城投企業(yè)債務(wù)規(guī)模近1.60萬億元,2008-2020年年均復(fù)合增長11.25%,整體呈增長趨勢。具體來看,因濱海新區(qū)前期投資規(guī)模大、高速公路及軌道交通投資回收周期較長、新區(qū)政府與城投企業(yè)結(jié)算慢,導(dǎo)致相關(guān)城投企業(yè)整體債務(wù)規(guī)模居高不下;江北新區(qū)、西咸新區(qū)、浦東新區(qū)、舟山群島新區(qū)和西海岸新區(qū)等發(fā)債城投企業(yè)較多,城投企業(yè)債務(wù)規(guī)模緊隨其后;長春新區(qū)、滇中新區(qū)、金普新區(qū)和贛江新區(qū)發(fā)債城投企業(yè)數(shù)量較少,城投企業(yè)債務(wù)規(guī)模相對較小。債務(wù)增速方面,受新區(qū)開發(fā)成熟度、政府支持政策、融資環(huán)境等因素影響,不同新區(qū)城投企業(yè)債務(wù)規(guī)模增速表現(xiàn)不一。西海岸新區(qū)、四川天府新區(qū)及贛江新區(qū)等基建項目持續(xù)推進(jìn),城投企業(yè)債務(wù)增速較快;濱海新區(qū)、貴安新區(qū)、長春新區(qū)、金普新區(qū)等受累于區(qū)域融資環(huán)境,城投企業(yè)債務(wù)規(guī)模增速較低或出現(xiàn)負(fù)增長。
從債務(wù)負(fù)擔(dān)看,2018-2020年底,國家級新區(qū)城投企業(yè)全部債務(wù)資本化比率均值小幅上升,截至2020年底為53.87%,整體債務(wù)負(fù)擔(dān)尚可。其中,西咸新區(qū)、江北新區(qū)、西海岸新區(qū)、四川天府新區(qū)和滇中新區(qū)城投企業(yè)2020年底全部債務(wù)資本化比率均超過60%。浦東新區(qū)、貴安新區(qū)、福州新區(qū)、金普新區(qū)和兩江新區(qū)全部債務(wù)資本化比率較低,其中貴安新區(qū)核心平臺貴安新區(qū)開發(fā)投資有限公司債務(wù)余額超800億元,但因政府向其注入位于山林、灘涂等地約1200億元土地資產(chǎn)拉低了杠桿水平。絕大多數(shù)新區(qū)城投企業(yè)杠桿水平呈上升趨勢,長春新區(qū)、金普新區(qū)城投企業(yè)近年來外部融資減少杠桿水平逐年下降。
4、債務(wù)融資渠道
(1)融資渠道結(jié)構(gòu)
國家級新區(qū)城投企業(yè)融資渠道結(jié)構(gòu)差異較大,部分新區(qū)城投企業(yè)融資渠道結(jié)構(gòu)有所失衡,非標(biāo)及債券市場融資占比較高。
從債務(wù)融資渠道看,2018-2020年底,國家級新區(qū)城投企業(yè)非標(biāo)融資[4]占比小幅下降,債券融資占比逐年上升,加之2020年資金市場超預(yù)期寬松影響,當(dāng)年債券融資規(guī)模同比增長25.05%,截至2020年底非標(biāo)融資和債券融資占比分別為8.84%和30.11%,整體上,國家級新區(qū)城投企業(yè)直接融資與間接融資渠道結(jié)構(gòu)尚可。具體來看,貴安新區(qū)、湘江新區(qū)、金普新區(qū)、西海岸新區(qū)、舟山群島新區(qū)及滇中新區(qū)城投企業(yè)融資渠道結(jié)構(gòu)有所失衡,截至2020年底,貴安新區(qū)城投企業(yè)銀行借款融資僅占30%左右,非標(biāo)融資及債券融資占比高,加大了利息支出和剛性兌付壓力;此外,滇中新區(qū)、西咸新區(qū)和長春新區(qū)等新區(qū)城投企業(yè)非標(biāo)融資占比也較高,湘江新區(qū)、金普新區(qū)、西海岸新區(qū)等新區(qū)城投企業(yè)債券融資占比較高。
(2)債券融資情況
隨著國家級新區(qū)發(fā)展水平的逐步提升及開發(fā)建設(shè)資金需求的加大,新區(qū)城投企業(yè)債券發(fā)行規(guī)模持續(xù)增長。受經(jīng)濟發(fā)展水平、融資渠道不同等影響,各新區(qū)城投企業(yè)債券發(fā)行規(guī)模差異大,且頭部優(yōu)勢明顯。受債券集中到期、區(qū)域融資環(huán)境等因素影響,各新區(qū)城投企業(yè)債券凈融資分化明顯,金普新區(qū)、濱海新區(qū)及兩江新區(qū)城投債凈償還規(guī)模較大。
從發(fā)行規(guī)模來看,2018-2020年,國家級新區(qū)城投債總發(fā)行規(guī)模呈持續(xù)增長趨勢,年均復(fù)合增長43.37%,2021年1-10月城投債發(fā)行總額相當(dāng)于2020年全年的82.22%。其中,濱海新區(qū)和浦東新區(qū)發(fā)展水平較高、城投企業(yè)融資較為成熟,江北新區(qū)和西海岸新區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚,上述四個新區(qū)城投債發(fā)行規(guī)模較大,合計占國家級新區(qū)城投債總發(fā)行規(guī)模的60.35%。從發(fā)行規(guī)模增速來看,2018-2020年,西咸新區(qū)城投企業(yè)債券發(fā)行規(guī)模年均復(fù)合增長率超過600%,居于首位;其次為長春新區(qū)、浦東新區(qū)和四川天府新區(qū),城投企業(yè)債券發(fā)行規(guī)模增速均超過100%;貴安新區(qū)及滇中新區(qū)城投債發(fā)行規(guī)模波動大。隨著短期債務(wù)的逐步到期,2021年1-10月,浦東新區(qū)和兩江新區(qū)城投債發(fā)行規(guī)模大幅增長,已遠(yuǎn)超2020年;濱海新區(qū)及貴安新區(qū)城投企業(yè)則受區(qū)域融資環(huán)境影響,1-10月城投債發(fā)行規(guī)??焖傧陆怠?/p>
從凈融資規(guī)模來看,國家級新區(qū)城投債凈融資情況分化明顯,2018年至2021年10月底,金普新區(qū)、兩江新區(qū)、濱海新區(qū)和長春新區(qū)城投債凈融資為負(fù)。其中,兩江新區(qū)2020年以來城投債集中到期、償還量較大導(dǎo)致報告期間城投債累計凈融資為負(fù);金普新區(qū)、濱海新區(qū)和長春新區(qū)則更多受區(qū)域融資環(huán)境拖累。同期,其他新區(qū)城投債融資均呈凈流入狀態(tài),江北新區(qū)和西海岸新區(qū)城投債凈融資規(guī)模均超過450億元,明顯領(lǐng)先于其他新區(qū);滇中新區(qū)及蘭州新區(qū)城投債凈融資規(guī)模較小。
不同新區(qū)城投企業(yè)債券發(fā)行利差分化明顯,浦東新區(qū)、福州新區(qū)、雄安新區(qū)等新區(qū)城投債發(fā)行利差較低,貴安新區(qū)、滇中新區(qū)、長春新區(qū)、蘭州新區(qū)等城投債發(fā)行利差較高。
新區(qū)城投企業(yè)發(fā)行的債券以長期債券為主,以長期債券為分析樣本,從發(fā)行利差來看,浦東新區(qū)、福州新區(qū)、雄安新區(qū)等新區(qū)城投債發(fā)行利差較低,貴安新區(qū)、滇中新區(qū)、金普新區(qū)、蘭州新區(qū)等城投債發(fā)行利差較高,均超過400BP。具體來看,浦東新區(qū)發(fā)行利差始終處于較低水平;蘭州新區(qū)、貴安新區(qū)、滇中新區(qū)及長春新區(qū)發(fā)債主體信用資質(zhì)較弱,城投債發(fā)行利差始終處于較高水平,報告期內(nèi)蘭州新區(qū)僅在2021年發(fā)行一支債券,且由甘肅金控融資擔(dān)保集團股份有限公司提供擔(dān)保,發(fā)行利差超450BP。
5、短期償債壓力分析
大多數(shù)國家級新區(qū)城投企業(yè)存在短期償付壓力,濱海新區(qū)城投企業(yè)流動性壓力較為突出。此外,濱海新區(qū)、貴安新區(qū)及長春新區(qū)城投企業(yè)2022年底前到期債券占比較高,存在短期集中償付壓力。
2018-2020年底,國家級新區(qū)城投企業(yè)短期償債能力指標(biāo)整體弱化。2020年底,國家級新區(qū)城投企業(yè)現(xiàn)金短期債務(wù)比下降至0.66倍,大多數(shù)新區(qū)發(fā)債城投存在短期償付壓力。具體來看,各新區(qū)城投短期償債能力指標(biāo)表現(xiàn)明顯分化,其中浦東新區(qū)、江北新區(qū)、四川天府新區(qū)城投企業(yè)凈融資規(guī)模較大、賬面資金較充裕;長春新區(qū)開發(fā)投資進(jìn)度較慢、相關(guān)城投企業(yè)賬面留存較大規(guī)?,F(xiàn)金,以上新區(qū)城投企業(yè)短期償債能力指標(biāo)表現(xiàn)較強。濱海新區(qū)、金普新區(qū)和貴安新區(qū)城投企業(yè)短期償債能力指標(biāo)較弱,其中,濱海新區(qū)城投企業(yè)短期債務(wù)規(guī)模大,近三年現(xiàn)金短期債務(wù)比持續(xù)下降,流動性壓力較為突出。隨著債務(wù)集中到期,兩江新區(qū)、西咸新區(qū)和湘江新區(qū)等新區(qū)城投企業(yè)短期償債能力有所弱化。
從城投債集中償付壓力來看,截至2021年10月底,國家級新區(qū)存續(xù)城投債債券余額合計5454.10億元,其中南京江北新區(qū)城投債余額最大,濱海新區(qū)次之,金普新區(qū)、贛江新區(qū)、福州新區(qū)、雄安新區(qū)及蘭州新區(qū)城投債余額較小。從到期分布來看,濱海新區(qū)、貴安新區(qū)及長春新區(qū)2022年底之前到期城投債占比分別為41.07%、36.85%和31.13%,短期集中兌付壓力較大;江北新區(qū)和西海岸新區(qū)2024年面臨較大集中償付壓力。
長期來看,國家級新區(qū)的設(shè)立具有重大戰(zhàn)略意義,各國家級新區(qū)肩負(fù)不同的戰(zhàn)略使命,對其評價不能局限于一時一地。作為區(qū)域經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的試驗區(qū)和示范區(qū),未來中央及地方政府將在發(fā)展政策上持續(xù)給予大力支持。以發(fā)展的眼光來看,國家級新區(qū)發(fā)展前景良好,隨著配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完善、產(chǎn)業(yè)培育壯大、人口集聚及財稅產(chǎn)出能力的提升,相關(guān)城投企業(yè)的債務(wù)壓力將逐步緩解。
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原標(biāo)題: 【專項研究】國家級新區(qū)城投企業(yè)信用研究