君合法律評論 作者：武雷肖嫻
來源：君合法律評論（ID：JUNHE_LegalUpdates）
2021年7月15日，中國證監(jiān)會發(fā)布了《證券期貨違法行為行政處罰辦法》（以下簡稱“《處罰辦法》”）完善了中國證監(jiān)會及其派出機構(gòu)的行政處罰工作流程。我們選取了市場主體較為關(guān)注的一些問題，對《處罰辦法》的要點進行解讀。
一、證券期貨行政處罰是否適用于境外主體
根據(jù)《處罰辦法》第3條的規(guī)定，“自然人”、“法人”或“其他組織”違反證券期貨法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定，應(yīng)當予以行政處罰的，中國證監(jiān)會及其派出機構(gòu)有權(quán)對其作出行政處罰決定。同時，中國證監(jiān)會在《<證券期貨違法行為行政處罰辦法>立法說明》（以下簡稱“《立法說明》”）中作出解釋，將原《證券期貨違法行為行政處罰辦法（征求意見稿）》（以下簡稱“《征求意見稿》”）中的“公民”修改為“自然人”，是為了將“外籍自然人等境外主體一并納入《處罰辦法》的適用對象范圍”。
基于上述說明，我們認為，對于《處罰辦法》是否適用于境外主體，即中國證監(jiān)會及其派出機構(gòu)能否依據(jù)《處罰辦法》對境外主體作出行政處罰1，存在以下兩種情形：
對于違反境內(nèi)證券期貨市場法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的境外自然人，中國證監(jiān)會及其派出機構(gòu)有權(quán)依據(jù)《處罰辦法》進行行政處罰。在實踐中，中國證監(jiān)會及其派出機構(gòu)也曾對境外自然人作出過行政處罰決定2。
對于市場關(guān)注度高、爭議較大的中概股跨境監(jiān)管以及《證券法》長臂管轄效力的問題，《處罰辦法》是否能適用于該情形目前尚不明確。在中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于依法從嚴打擊證券違法活動的意見》中，特別提出“推進中概股公司監(jiān)管制度體系建設(shè)”以及“抓緊制定證券法有關(guān)域外適用條款的司法解釋和配套規(guī)則，細化法律域外適用具體條件，明確執(zhí)法程序、證據(jù)效力等事項”3。因此，我們認為，在上述司法解釋和配套規(guī)則公布施行之前，中國證監(jiān)會及派出機構(gòu)也較難對《處罰辦法》的適用對象作出擴展解釋，并依據(jù)《處罰辦法》對中概股公司以及除自然人以外的其他涉嫌擾亂境內(nèi)證券期貨市場秩序的境外主體作出行政處罰。
二、中國證監(jiān)會及其派出機構(gòu)的管轄分工
相比《征求意見稿》，《處罰辦法》增加了關(guān)于中國證監(jiān)會及其派出機構(gòu)在行政處罰管轄方面的分工。根據(jù)《處罰辦法》第2條規(guī)定，中國證監(jiān)會依法對全國證券期貨市場實行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理。中國證監(jiān)會派出機構(gòu)按照授權(quán)，依法履行行政處罰職責(zé)。
中國證監(jiān)會在《立法說明》中說明，派出機構(gòu)的行政處罰權(quán)限依照《中國證監(jiān)會派出機構(gòu)監(jiān)管職責(zé)規(guī)定》（以下簡稱“《派出機構(gòu)監(jiān)管職責(zé)規(guī)定》”）行使。根據(jù)《派出機構(gòu)監(jiān)管職責(zé)規(guī)定》第25條、第26條、第29條等條文的規(guī)定，派出機構(gòu)對證券期貨違法違規(guī)行為的行政調(diào)查和處罰權(quán)限包括：
負責(zé)對轄區(qū)內(nèi)證券期貨違法違規(guī)案件以及中國證監(jiān)會相關(guān)職能部門交辦的案件或者事項進行調(diào)查；
負責(zé)中國證監(jiān)會稽查總隊、中國證監(jiān)會證券監(jiān)管專員辦以及其他派出機構(gòu)等請求協(xié)助調(diào)查的事項4；
負責(zé)本單位立案調(diào)查的證券期貨違法違規(guī)案件的審理工作，并對證券期貨違法違規(guī)當事人實施處罰；
審理中國證監(jiān)會交辦的其他派出機構(gòu)立案調(diào)查的案件以及中國證監(jiān)會相關(guān)職能部門負責(zé)調(diào)查的案件。
三、證券期貨違法違規(guī)行為的立案標準
《處罰辦法》第6條明確了證券期貨違法違規(guī)的立案標準。根據(jù)《處罰辦法》第6條的規(guī)定，中國證監(jiān)會及其派出機構(gòu)發(fā)現(xiàn)自然人、法人或者其他組織涉嫌違反證券期貨法律、法規(guī)和規(guī)章的，在符合以下條件時，應(yīng)當立案：
有明確的違法行為主體；
有證明違法事實的證據(jù)；
法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定有明確的行政處罰法律責(zé)任；
尚未超過二年行政處罰時效。涉及金融安全且有危害后果的，尚未超過五年行政處罰時效。
四、當事人、相關(guān)單位和個人的配合調(diào)查義務(wù)
《處罰辦法》第10條規(guī)定，被調(diào)查的單位和個人應(yīng)當配合調(diào)查、如實回答詢問以及按要求提供有關(guān)文件和資料，不得拒絕、阻礙和隱瞞。
《處罰辦法》第20條規(guī)定，中國證監(jiān)會及其派出機構(gòu)可以依法要求當事人或與被調(diào)查事件有關(guān)的單位和個人，在指定的合理期限內(nèi)，通過紙質(zhì)、電子郵件、光盤等指定方式報送與被調(diào)查事件有關(guān)的文件和資料。
《處罰辦法》第38條第（4）項、第（5）項和第（7）項則明確將“偽造、隱瞞證據(jù)材料”，“無正當理由不按要求報送文件資料”，“躲避推脫、拒不接受、無故離開等不配合詢問”以及“在詢問時故意提供虛假陳述、謊報案情”等情形規(guī)定為拒絕、阻礙執(zhí)法的情形，可以適用《證券法》第218條的規(guī)定，由中國證監(jiān)會直接作出行政處罰。
因此，在證券期貨執(zhí)法中存在的當事人或協(xié)助調(diào)查主體“消極”對待詢問、在詢問中提供虛假陳述等的問題，在《處罰辦法》施行后，中國證監(jiān)會可以根據(jù)《證券法》218條的規(guī)定，對相關(guān)人員作出責(zé)令改正以及十萬元以上一百萬元以下的罰款，并同時由公安機關(guān)給予治安管理處罰。
五、執(zhí)法人員對商業(yè)秘密、個人隱私及個人信息的保密義務(wù)
《處罰辦法》第8條規(guī)定了中國證監(jiān)會及其派出機構(gòu)執(zhí)法人員的行為規(guī)范，其中包括執(zhí)法人員“不得泄露所知悉的國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私”以及“對于依法取得的個人信息，應(yīng)當確保信息安全”等要求。
實踐中，執(zhí)法人員在調(diào)查取證過程中，特別是在調(diào)取手機、電腦等電子媒介上存儲的電子數(shù)據(jù)及信息時，可能同時取得大量與違法違規(guī)行為無關(guān)的敏感信息，例如商業(yè)秘密、個人隱私或者個人信息等。這些信息如果得不到妥善的保存或處理，存在被無意或故意泄露的較大風(fēng)險。
雖然《處罰辦法》第8條原則上規(guī)定了執(zhí)法人員的保密義務(wù)，一定程度上可以緩解當事人或協(xié)助調(diào)查主體的擔(dān)憂，但還需形成更為詳細的內(nèi)部規(guī)則或指引，促進保密義務(wù)得以實質(zhì)性落實，降低敏感信息被泄露的風(fēng)險。
六、限制出境的適用情形
《證券法》第170條第（8）項新增了中國證監(jiān)會有權(quán)通知出入境管理機關(guān)對涉嫌違法人員、涉嫌違法單位的主管人員和其他直接責(zé)任人實施限制出境的規(guī)定?！短幜P辦法》第26條對于該項限制出境措施的適用情形進行了明確。
根據(jù)《處罰辦法》第26的規(guī)定，監(jiān)管機構(gòu)在實施行政處罰過程中，相關(guān)人員存在下列情形之一的，中國證監(jiān)會有權(quán)通知出入境管理機關(guān)阻止相關(guān)人員出境：
相關(guān)人員涉嫌違法行為情節(jié)嚴重、影響惡劣，或存在《處罰辦法》第38條規(guī)定的拒絕、阻礙執(zhí)法行為的，出境后可能對行政處罰處罰的實施產(chǎn)生不利影響的；
相關(guān)人員涉嫌構(gòu)成犯罪，可能承擔(dān)刑事責(zé)任的；
存在有必要阻止出境的其他情形的。
七、哪些行為構(gòu)成拒絕、阻礙執(zhí)法并可能受到中國證監(jiān)會行政處罰
對于拒絕、阻礙執(zhí)法的行為，《證券法》第218條修改了以往只能由公安機關(guān)給予治安管理處罰的規(guī)定，允許中國證監(jiān)會直接對拒絕、阻礙執(zhí)法的人員作出行政處罰。處罰措施包括責(zé)令整改，以及處以十萬元以上一百萬元以下的罰款。
根據(jù)《處罰辦法》第38條規(guī)定，在證券期貨執(zhí)法過程中，被調(diào)查人員或其他協(xié)助調(diào)查主體作出以下行為之一的，構(gòu)成拒絕、阻礙執(zhí)法，按照《證券法》218條的規(guī)定追究法律責(zé)任：
毆打、圍攻、推搡、抓撓、威脅、侮辱、謾罵執(zhí)法人員的；
限制執(zhí)法人員人身自由的；
搶奪、毀損執(zhí)法裝備及執(zhí)法人員個人物品的；
搶奪、毀損、偽造、隱藏證據(jù)材料的；
不按要求報送文件資料，且無正當理由的；
轉(zhuǎn)移、變賣、毀損、隱藏被依法凍結(jié)、查封、扣押、封存的資金或涉案財產(chǎn)的；
躲避推脫、拒不接受、無故離開等不配合執(zhí)法人員詢問，或在詢問時故意提供虛假陳述、謊報案情的；
其他不履行配合義務(wù)的情形。
八、行政執(zhí)法與刑事追責(zé)的銜接程序
《處罰辦法》第29條規(guī)定，中國證監(jiān)會及其派出機構(gòu)在行政處罰過程中發(fā)現(xiàn)違法行為涉嫌犯罪的，應(yīng)當依法、及時將案件移送司法機關(guān)處理。司法機關(guān)依法不追究刑事責(zé)任或者免于刑事處罰，但應(yīng)當給與行政處罰的，中國證監(jiān)會及其派出機構(gòu)依法作出行政處罰決定。
九、行政調(diào)查立案至作出處罰決定的期限
《處罰辦法》第35條規(guī)定，中國證監(jiān)會及其派出機構(gòu)應(yīng)當自立案之日起一年內(nèi)作出行政處罰決定。有特殊情況需要延長的，應(yīng)當報經(jīng)單位負責(zé)人批準，每次延長期限不得超過六個月。
十、行政處罰決定書的公開
《處罰辦法》第35條規(guī)定，中國證監(jiān)會及其派出機構(gòu)作出行政處罰決定的，應(yīng)當依照《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定，在七日內(nèi)將行政處罰決定書送達當事人，并按照政府信息公開等規(guī)定予以公開。
根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》的規(guī)定，行政處罰決定書原則上屬于應(yīng)當公開的政府信息，但存在以下情形的，可以不予公開：
涉及依法確定為國家秘密的政府信息，法律、行政法規(guī)禁止公開的政府信息，以及公開后可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全、社會穩(wěn)定的。
涉及商業(yè)秘密、個人隱私等公開會對第三方合法權(quán)益造成損害的政府信息，但第三方同意公開或者行政機關(guān)認為不公開會對公共利益造成重大影響的，予以公開。
我們將持續(xù)為客戶提供境內(nèi)證券期貨執(zhí)法的深入觀察。
1、本文“境內(nèi)”是指由適用于內(nèi)地證券期貨市場的法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定。
2、例如中國證監(jiān)會重慶監(jiān)管局在“[2020]1號”行政處罰決定書中，因博騰股份信息披露違規(guī)，對博騰股份美國籍董事作出處罰。中國證監(jiān)會在“[2017]87號”行政處罰決定書中，因山東墨龍信息披露違規(guī)，對山東墨龍英國籍獨立董事作出處罰。
3、中共中央辦公廳、國務(wù)院《關(guān)于依法從嚴打擊證券違法活動的意見》第（二十）條、第（二十一）條。
4、目前，中國證監(jiān)會設(shè)有上海證券監(jiān)管專員辦事處（簡稱“中國證監(jiān)會上海專員辦”）和深圳證券監(jiān)管專員辦事處（簡稱“中國證監(jiān)會深圳專員辦”）（合稱“滬深專員辦”）。滬深專員辦的主要職責(zé)包括：（1）負責(zé)內(nèi)幕交易、操縱市場、虛假陳述等案件調(diào)查；（2）負責(zé)其他案件相關(guān)事項協(xié)助調(diào)查；（3）與所在地證券期貨交易所、證券犯罪偵查部門的業(yè)務(wù)聯(lián)系；以及（4）負責(zé)證券公司風(fēng)險處置收尾相關(guān)工作和會計師事務(wù)所及評估機構(gòu)檢查職責(zé)。
注：文章為作者獨立觀點，不代表資產(chǎn)界立場。
題圖來自 Pexels，基于 CC0 協(xié)議
本文由“君合法律評論”投稿資產(chǎn)界，并經(jīng)資產(chǎn)界編輯發(fā)布。版權(quán)歸原作者所有，未經(jīng)授權(quán)，請勿轉(zhuǎn)載，謝謝！
