敲響法槌 作者：喬謙律師
【律師前言】
一、收回土地使用權(quán)，是土地管理法賦予村民委員會這個集體經(jīng)濟組織對于集體土地進行管理和支配的重要手段。遇有類似舊城整體改造等涉及集體公共利益的，村委會可以在符合法定情形經(jīng)過法定民主程序，經(jīng)原批準(zhǔn)用地的政府批準(zhǔn)收回土地使用權(quán)的，可以收回土地使用權(quán)。
二、收回土地使用權(quán)適用的情形：土地管理法66條規(guī)定了三種情形，為鄉(xiāng)村公共設(shè)施或公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的；不按批準(zhǔn)用途使用土地的；因撤銷、遷移等原因停止使用土地的。38條規(guī)定，已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地占用耕地，連續(xù)二年未使用的，經(jīng)原批準(zhǔn)用地的政府批準(zhǔn)，由縣級以上人民政府無償收回，交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織恢復(fù)耕種。
三、收回土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)經(jīng)過法定程序。首先需要經(jīng)過民主決議程序，召開村民會議，由本村十八周歲以上村民過半數(shù)，或三分之二以上戶的代表參加，到會人數(shù)過半數(shù)通過，或村民會議授權(quán)村民代表會議，三分之二以上人員參加，過半數(shù)同意。其次，應(yīng)當(dāng)經(jīng)由原批準(zhǔn)用地的政府批準(zhǔn)收回土地使用權(quán)。
四、收回路徑選擇。村委會應(yīng)當(dāng)依法收回，自行收回?zé)o法正常進行的，應(yīng)當(dāng)向人民法院起訴申請人民法院強制執(zhí)行。
五、集體經(jīng)濟組織在完成民主決議和審批程序，并依法收回土地使用權(quán)后，可申請發(fā)證機關(guān)依法注銷原土地使用權(quán)人的土地使用權(quán)證，從而完成土地使用權(quán)的收回程序。
六、被收回土地使用權(quán)相對人的救濟途徑。相對人認為，村委會收回土地使用權(quán)的決議決定違法，或侵害其合法權(quán)益的，可向人民法院起訴請求撤銷相關(guān)決定。
【相關(guān)案例裁判觀點解析】
一、收回土地使用權(quán)適用情形
（一）【舊村改造屬于可收回土地使用權(quán)的法定情形】村委會為本村集體利益進行整村改造，經(jīng)民主程序決議和政府批準(zhǔn)，依法可收回村民宅基地土地使用權(quán)。
案例：山西省高級人民法院（2021）晉民申1123號某村委會宅基地使用權(quán)糾紛案
裁判觀點：舊村改造，雖非針對特定公共設(shè)施和專項公益事業(yè)建設(shè)，但本村絕大多數(shù)成員住宅及配套設(shè)施改造，更加關(guān)涉村民福祉，較公共設(shè)施和公益事業(yè)而言，公共利益屬性更強，舊村改造應(yīng)屬于上述規(guī)定本旨涵攝范圍。
（二）【城中村改造具有社會公共利益屬性，可作為收回集體土地使用權(quán)事由】
案例：山西省高級人民法院（2019）晉行終193號趙某與區(qū)政府土地使用權(quán)批復(fù)案
二、村委會收回土地使用權(quán)的法定程序選擇問題
（一）【村委會依法定程序收回，無需行政訴訟撤銷頒證】滿足法定情形的，村委會可依照法定程序收回土地使用權(quán)，無需通過行政訴訟撤銷登記頒證行為來實現(xiàn)。
案例：聊城市中級人民法院（2017）魯15行終139號司崗村委會土地行政管理糾紛案
裁判觀點：司某經(jīng)縣政府批準(zhǔn)使用案涉土地，并辦理了土地使用權(quán)登記，頒發(fā)土地使用權(quán)證。如司某確實存在連續(xù)二年未使用，或存在《土地管理法》66條規(guī)定的情形之一的，村委會可依法定程序收回土地使用權(quán)。該土地使用權(quán)收回，無需通過撤銷被訴頒證登記行為來實現(xiàn)。
（二）【政府不可拒絕處理村委會申請收回土地使用權(quán)問題】政府在村委會請求批準(zhǔn)收回土地使用權(quán)問題上具有作出處理的法定職責(zé)，應(yīng)當(dāng)依法作出處理。以存在民事爭議為由不予處理，沒有法律依據(jù)。村委會訴請撤銷政府答復(fù)，獲得支持。
案例：濟南市中級人民法院（2018）魯01行初758號七賢村委會行政答復(fù)案
裁判觀點：本村企業(yè)獲得市政府頒發(fā)的集體土地使用權(quán)證后，將土地和建筑物出賣給了某軍隊糧油站，未辦理過戶手續(xù)。村委會依據(jù)《土地管理法》65條（現(xiàn)為66條）向濟南市政府申請收回土地使用權(quán)，濟南市政府答復(fù)因存在民事爭議建議民事法律程序解決。村委會訴請撤銷，獲支持。
（三）【政府未批準(zhǔn)不可收回土地使用權(quán)】村委會可訴請確認集體土地使用權(quán)人與其他非本集體經(jīng)濟組織成員簽署的房地產(chǎn)出售協(xié)議無效，但因土地使用權(quán)仍登記在原土地使用權(quán)人名下，政府尚未批準(zhǔn)收回土地使用權(quán)，故返還土地并支付土地使用費，條件尚不成就，不予支持。
案例：濟南市市中區(qū)人民法院（2017）魯0103民初369號七賢村委會建設(shè)用地土地使用權(quán)出讓合同糾紛案
三、被收回土地使用權(quán)人的救濟途徑
（一）【可訴請撤銷村委會的收回決定】遇有拆遷安置，村委會以未經(jīng)審批建設(shè)為由，作出收回土地使用權(quán)決定書，但未經(jīng)政府批準(zhǔn)，被法院依法撤銷。
案例：濟南市中級人民法院（2021）魯01民終6562號倪家村委會宅基地使用權(quán)糾紛案
裁判觀點：即便建造房屋經(jīng)營未經(jīng)政府批準(zhǔn)，未取得批復(fù)或頒證，但收回土地使用權(quán)亦應(yīng)履行法定程序。未經(jīng)村民會議通過，未經(jīng)政府部門批準(zhǔn)，亦未說明收回的法定事由，村委會作出收回土地使用權(quán)決定，違反法定程序，依法撤銷。
（二）【政府批準(zhǔn)收回土地使用權(quán)，不可訴】昌平區(qū)政府作出批復(fù)同意杜某次子占地建房，同時杜某宅基地使用權(quán)收回，杜某起訴區(qū)政府請求撤銷批復(fù)，被駁回起訴。
案例：北京市高級人民法院（2021）京行終4217號杜某訴區(qū)政府行政批復(fù)案
裁判觀點：區(qū)政府批復(fù)收回土地使用權(quán)，系對村民建房占地的請示所作內(nèi)部審批程序，屬于行政機關(guān)作出的不產(chǎn)生外部法律效力的行為，對杜某合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實際影響，不屬于行政訴訟的受案范圍。
案例2：山西省高級人民法院（2020）晉行終404號張某訴區(qū)政府收回集體土地使用權(quán)案
裁判觀點：村委會經(jīng)法定程序，履行審批手續(xù)，收回集體土地使用權(quán)，系村委會自治行為，不屬于行政訴訟法調(diào)整的范疇。張某訴請確認區(qū)政府收回行為違法，因收回主體系村委會，非區(qū)政府，起訴不符合法定條件，裁定駁回。
（三）【政府批準(zhǔn)用地和收回用地，不等同于法定監(jiān)督職責(zé)，不可訴】村民以區(qū)政府未履行對村委會收回土地使用權(quán)決定書進行監(jiān)督糾正的職責(zé)提起行政訴訟，訴請確認違法并責(zé)令限期履行，被裁定駁回起訴。
案例：北京市高級人民法院（2021）京行終778號高某訴延慶區(qū)政府不履行法定職責(zé)案
（四）【村委會收回土地使用權(quán)，村民申請行政復(fù)議提起行政訴訟均駁回】
案例：北京市高級人民法院（2020）京行終7544號盧某與延慶區(qū)政府行政復(fù)議案
裁判觀點：村民委員會組織法規(guī)定，村民自治章程、村規(guī)民約、村民會議或村民代表會議決定，不得侵犯村民人身權(quán)利、民主權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利，違反上述規(guī)定，由鄉(xiāng)政府責(zé)令改正。合法權(quán)益受侵害的村民可申請法院予以撤銷。村委會未經(jīng)政府批準(zhǔn)即決定收回土地使用權(quán)，已超出自治范圍，村民可尋求其他法律救濟。
（五）【自然資源局公告注銷土地證，存有程序瑕疵的，確認違法但不撤銷】村委會依法收回土地使用權(quán)后，自然資源局發(fā)布注銷土地證公告，但未將政府的收回批復(fù)內(nèi)容公告的，程序有瑕疵，注銷行為違法。但為避免公共利益受損，不予撤銷。
案例：廣西高級人民法院（2020）桂行申348號欽州市自然資源局注銷土地登記案
（六）【縣政府公告改變收回批復(fù)內(nèi)容，直接以自己名義收回集體土地使用權(quán)，確認違法但不撤銷】
案例：山西省高級人民法院（2019）晉行終513號平遙縣政府收回集體土地使用權(quán)公告案
裁判觀點：法律規(guī)定收回集體土地使用權(quán)的主體，是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，并非政府。原批準(zhǔn)用地的政府通過批準(zhǔn)收回的方式，對收回行為行使監(jiān)督權(quán)，防止村集體經(jīng)濟組織違法收回，侵害集體成員合法權(quán)益。
縣政府公告改變其收回土地批復(fù)的內(nèi)容，直接以自己名義收回集體土地使用權(quán)，行政行為違法。但撤銷該決定會給城中村改造工作帶來負面影響，造成公共利益重大損害，故不予撤銷。
（七）【村民就宅基地收回問題提起民事侵權(quán)訴訟的，裁定駁回起訴】
案例：湖北省高級人民法院（2019）鄂民申2309號畢某訴村委會物權(quán)保護糾紛案
裁判觀點：村民宅基地的管理是村委會依法律授權(quán)履行行政管理職責(zé)的行為，村委會與村民就宅基地管理發(fā)生的法律關(guān)系，不是平等民事主體之間的民事法律關(guān)系，不屬于民事訴訟的受案范圍。
（八）【政府同意收回土地使用權(quán)的批復(fù)含有其他行政行為內(nèi)容的，屬可訴行政行為，法院應(yīng)予受理】
案例：山西省高級人民法院（2019）晉行終143號段某與某區(qū)政府土地行政批復(fù)案
裁判觀點：原批準(zhǔn)用地的政府批復(fù)收回，一般屬內(nèi)部行政行為，不直接對外發(fā)生效力，不會對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響，即批復(fù)作出后，一般情況下，土地使用權(quán)人并不必然喪失土地使用權(quán)。只有當(dāng)集體經(jīng)濟組織以法定程序收回集體土地使用權(quán)后，土地使用權(quán)人才會喪失土地使用權(quán)。
在此基礎(chǔ)下，集體經(jīng)濟組織或原土地使用權(quán)人可申請發(fā)證機關(guān)依法注銷原土地使用權(quán)人的土地使用權(quán)證，從而完成土地使用權(quán)的收回程序。
特殊情形下，如政府批復(fù)直接付諸實施并對當(dāng)事人權(quán)利產(chǎn)生影響的，當(dāng)事人對此提起訴訟的，法院應(yīng)予受理。
本案區(qū)政府批復(fù)：同意收回全體村民宅基地使用權(quán)，國土分局收回或注銷所涉權(quán)利證書。此后，國土分局依據(jù)批復(fù)發(fā)布公告注銷廢止土地使用權(quán)證。綜上，可認定上述批復(fù)已經(jīng)不僅僅是內(nèi)部行政行為，而是直接付諸實施，對外發(fā)生法律效力的外部行政行為，屬于可訴行政行為，應(yīng)予受理。
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