作者：rating狗

來(lái)源：YY評(píng)級(jí)（ID：YYRating）

前面，我們對(duì)土地出讓收入稅務(wù)征收做了解讀，但是需要理解稅務(wù)征收，也需要關(guān)注稅務(wù)機(jī)關(guān)的管理體制，此后的征收將明顯規(guī)范化、透明化；此外的先征后返等操作理論上仍可進(jìn)行，但是難度顯著提升（欠繳土地出讓可能和欠稅一個(gè)性質(zhì)，就算是先征后返，也得先有交錢(qián)再返回的時(shí)間差）

2018年國(guó)稅、地稅合并之后，我國(guó)實(shí)行的是以國(guó)家稅務(wù)總局為主、?。▍^(qū)、市）人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制，既能實(shí)現(xiàn)中央對(duì)地方稅收征管的垂直管轄、有效監(jiān)督，又能充分利用地方政府的信息優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮地方政府的積極性。而在這之前，國(guó)稅系統(tǒng)實(shí)行國(guó)家稅務(wù)總局垂直管理的領(lǐng)導(dǎo)體制，地稅系統(tǒng)實(shí)行?。▍^(qū)、市）人民政府和國(guó)家稅務(wù)總局雙重領(lǐng)導(dǎo)、以地方政府領(lǐng)導(dǎo)為主的管理體制。

另外，從2019年起，各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)也交由合并后的稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收，進(jìn)一步擴(kuò)大了稅收部門(mén)的征管權(quán)限。

對(duì)此，1994年實(shí)行了分稅制改革，明確了中央、地方的稅收管轄權(quán)，依據(jù)各稅種的特征、征管難易程度，劃分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅三個(gè)類(lèi)別，國(guó)稅部門(mén)主要負(fù)責(zé)征收中央稅、共享稅，地稅部門(mén)主要負(fù)責(zé)征收地方稅。這極大提升了中央的財(cái)政汲取能力，不過(guò)也大大弱化了地方政府的財(cái)政實(shí)力，造成地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，只能依賴(lài)土地財(cái)政，也促成了地方政府債臺(tái)高筑的局面。

1）此前地方稅的最大稅種即為營(yíng)業(yè)稅，2012年啟動(dòng)了營(yíng)改增試點(diǎn)，并于2016年全面實(shí)施，地稅部門(mén)工作量隨之大大減少，而國(guó)稅部門(mén)工作量加重、人手不足。

2）當(dāng)初設(shè)立國(guó)稅部門(mén)征收中央稅及共享稅，地方政府征收地方稅，是為了保證收入不混庫(kù)，而當(dāng)前信息技術(shù)已經(jīng)足夠成熟，即使由一個(gè)部門(mén)來(lái)征收也可以進(jìn)行有效區(qū)分。

其實(shí)早在2015年，各地國(guó)稅局就加大了與地稅局的合作，大力推進(jìn)聯(lián)合辦稅，如互設(shè)窗口、共建辦稅服務(wù)廳和共同進(jìn)駐政務(wù)服務(wù)中心等，以解決納稅人辦稅“多頭跑”、資料“多頭報(bào)”等問(wèn)題，不過(guò)合作不是合并，兩個(gè)部門(mén)的上級(jí)監(jiān)管部門(mén)不同，利益訴求也就不同，合作關(guān)系能發(fā)揮的作用有限。而直接推動(dòng)兩個(gè)部門(mén)合并有以下優(yōu)點(diǎn)：

1）降低征管成本，提高征管效率。國(guó)稅和地稅的納銳人重合度很高，兩個(gè)部門(mén)分別要進(jìn)行稅務(wù)登記、稅款征收、稅務(wù)檢查等工作，造成人力、物力的浪費(fèi)。而兩個(gè)部門(mén)合并能最大化的發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。

3）加強(qiáng)了對(duì)地方稅務(wù)執(zhí)法的監(jiān)管，提升地方財(cái)政預(yù)算的透明度，降低地方政府的自由量裁權(quán)。此前地稅局主要由地方政府領(lǐng)導(dǎo)，各地標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，執(zhí)行上也不嚴(yán)格，常常濫用稅收優(yōu)惠。國(guó)稅、地稅合并后，能夠統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，避免稅收流失，也一步增強(qiáng)地方政府稅收收入的透明度。

本次將國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專(zhuān)項(xiàng)收入、海域使用金、無(wú)居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門(mén)征收其實(shí)與此前國(guó)地稅合并以及將社保費(fèi)劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門(mén)征收在思路上是一脈相承的，主要的目的都是為了提高征管效率、精簡(jiǎn)人員，同時(shí)統(tǒng)一各地的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，降低地方的自由裁量權(quán)，防止濫用優(yōu)惠或瞞報(bào)收入，加強(qiáng)對(duì)于地方財(cái)政收支的監(jiān)管。

而部分媒體所理解的分享地方政府土地出讓收入或是納入一般公共預(yù)算，目前來(lái)看都是過(guò)度解讀了。分稅制改革以來(lái)，央地之間的財(cái)力不均衡日益嚴(yán)重，地方財(cái)權(quán)、財(cái)力不匹配中央也是很清楚的，這些年所進(jìn)行的給予專(zhuān)項(xiàng)債額度、隱性債務(wù)化解等措施其實(shí)都是開(kāi)正門(mén)、堵偏門(mén)的思路，應(yīng)該不會(huì)這時(shí)候給正門(mén)添堵。而地方政府四本賬的劃分也不是以征收機(jī)構(gòu)為劃分依據(jù)，一般公共預(yù)算收入是統(tǒng)籌使用的，而根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定，政府性基金收入遵循“專(zhuān)款專(zhuān)用、按項(xiàng)編制”的原則，通常是國(guó)家或地方政府需要進(jìn)行某項(xiàng)專(zhuān)門(mén)的工程建設(shè)或事業(yè)建設(shè)時(shí)，因當(dāng)期財(cái)力不能支持而向特定對(duì)象、特定區(qū)域收取的具有特定用途的。今年4月公布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》中雖然提出“將應(yīng)當(dāng)由政府統(tǒng)籌使用的基金項(xiàng)目轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算”，其中并未明確“應(yīng)當(dāng)由政府統(tǒng)籌使用的基金項(xiàng)目”包括什么。而結(jié)合此前財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于完善政府預(yù)算體系有關(guān)問(wèn)題的通知》，規(guī)定“從2015年起，加大政府性基金預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度，將政府性基金預(yù)算中用于提供基本公共服務(wù)以及主要用于人員和機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的項(xiàng)目收支轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算，具體包括地方教育附加、文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)、殘疾人就業(yè)保障金、從地方土地出讓收益計(jì)提的農(nóng)田水利建設(shè)和教育資金、轉(zhuǎn)讓政府還貸道路收費(fèi)權(quán)收入、育林基金、森林植被恢復(fù)費(fèi)、水利建設(shè)基金、船舶港務(wù)費(fèi)、長(zhǎng)江口航道維護(hù)收入等11項(xiàng)基金”，可見(jiàn)劃入一般公共預(yù)算的主要是用于提供基本公共服務(wù)以及用于人員和機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的收入，土地出讓金整體不符合描述。

本次收入征管權(quán)的劃轉(zhuǎn)不涉及到資金分成問(wèn)題。分稅制改革以來(lái)，土地出讓金收入全部劃歸地方政府，成為地方政府的“第二財(cái)政”，并由省、市、區(qū)（縣）政府按照比例分成，各地對(duì)于分成比例的規(guī)定有所不同，近30年來(lái)未發(fā)生變化。另一方面，雖然中央基本未參與到土地出讓金的分配中，但它可以對(duì)于土地出讓金的用途作出一定規(guī)定，例如國(guó)發(fā)〔2004〕8號(hào)文規(guī)定，各市、縣必須將不低于土地出讓平均純收益的15%用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)，不過(guò)還是屬于地方的錢(qián)，用于地方的項(xiàng)目。未來(lái)這種指定用途的形式來(lái)調(diào)控土地出讓金的使用可能越來(lái)越多。

另外，從改革后的土地出讓金征繳流程來(lái)看，稅務(wù)部門(mén)是在招拍掛完成、交易確認(rèn)書(shū)、出讓合同都簽署完之后才介入的，不參與前期到出讓對(duì)象、出讓金額的確認(rèn)過(guò)程中。不過(guò)，由稅收部門(mén)征收，正規(guī)性、統(tǒng)一性都將得到提升，企業(yè)拖欠、官員腐敗的空間都減少，這也是現(xiàn)代財(cái)政的發(fā)展方向。實(shí)際上在國(guó)外稅收及非稅收入也主要是同一部門(mén)征收，美國(guó)叫“美國(guó)國(guó)內(nèi)收入署”，英國(guó)叫“皇家收入與關(guān)稅局”，加拿大叫“加拿大收入局”，而不像中國(guó)非稅收入分散在各個(gè)地方部門(mén)。

從目前的規(guī)定來(lái)看，不應(yīng)當(dāng)過(guò)度引申。實(shí)際上，地方政府的財(cái)力已經(jīng)十分緊繃了，若進(jìn)一步簡(jiǎn)單粗暴分走一部分土地出讓收入，地方政府則會(huì)被迫進(jìn)一步哄抬土地價(jià)格來(lái)補(bǔ)充財(cái)力，這將造成房?jī)r(jià)進(jìn)一步上漲。另外，潛在財(cái)力銳減也將進(jìn)一步加大城投債的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，這與中央之前的一系列化債支持是背道而馳的。中央政府應(yīng)該只是想要更清楚地把握地方政府的錢(qián)袋子里到底有多少錢(qián)，同時(shí)已經(jīng)有其他許多手段去控制地方平臺(tái)新增融資。

核心三個(gè)關(guān)鍵詞：慢變量、透明化和強(qiáng)監(jiān)管。未來(lái)很可能在分成比例上有進(jìn)一步變化，但是肯定是依據(jù)現(xiàn)狀和針對(duì)性的特征設(shè)計(jì)，不會(huì)操之過(guò)急。短期的訴求是透明監(jiān)管。

對(duì)于土地出讓收入，我們除了關(guān)注歷年相應(yīng)的出讓計(jì)劃、出讓收入的規(guī)模以及土地出讓的單價(jià)外，對(duì)于土地出讓的競(jìng)得方也需一個(gè)觀察。

因?yàn)閺母?jìng)得方的構(gòu)成觀察來(lái)看，除了市場(chǎng)化的各家房企，城投亦是一大主力，而來(lái)源于城投的土地出讓不免有“左手換右手”的嫌疑，同時(shí)在新政策的沖擊下，城投主體的拿地不管是處于真實(shí)的經(jīng)營(yíng)還是另有目的（例如土地托價(jià)），在由財(cái)稅部門(mén)實(shí)繳的嚴(yán)監(jiān)管下勢(shì)必會(huì)受到一定沖擊。

因此，我們選擇以“天津、鎮(zhèn)江”為案例來(lái)進(jìn)行分析，并且以經(jīng)營(yíng)性土地（商用、住宅等）為主。

鎮(zhèn)江區(qū)域內(nèi)，根據(jù)其自然資源和規(guī)劃網(wǎng)的分類(lèi)，我們將其分為市區(qū)、揚(yáng)中市、丹陽(yáng)市、句容市四個(gè)部分分別來(lái)看，時(shí)間選擇為20年年初以來(lái)。

從競(jìng)得方的構(gòu)成來(lái)看，20年存粹的城投購(gòu)地規(guī)模為6.76億元，例如江蘇瀚瑞等主體；城投參股的公司購(gòu)地規(guī)模達(dá)到37.90億元，這類(lèi)參股公司多以瀚瑞投資控股持股20%+江蘇興蘇投資中心（有限合伙）80%股權(quán)的形式出現(xiàn)；其余存粹房企規(guī)模僅為20.29億元。

丹陽(yáng)、句容、揚(yáng)中三市

句容市20年經(jīng)營(yíng)性土地出讓41宗，收入為60億元，21年暫無(wú)土地出讓?zhuān)渲谐峭兑?guī)模11宗25.69億元，以句容弘盛房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)（句容投資孫公司）和句容弘迅房地產(chǎn)（句容城投子公司）為主要城投購(gòu)地主體。

丹陽(yáng)市20年經(jīng)營(yíng)性土地出讓29宗，收入為35.24億元，其中城投規(guī)模11宗5.76億元，；21年出讓14宗，收入為25.57億元，其中城投規(guī)模9宗17.74億元，占絕大多數(shù)；城投購(gòu)買(mǎi)主體以丹陽(yáng)高新投、丹陽(yáng)投資以及丹陽(yáng)經(jīng)開(kāi)為主。

揚(yáng)中市20年經(jīng)營(yíng)性土地出讓23宗，收入為35.24億元，其中城投規(guī)模11宗5.76億元；21年暫無(wú)土地出讓。其中城投規(guī)模13宗31.14億元，占比在60%左右；主要城投購(gòu)買(mǎi)主體為江蘇大行臨港產(chǎn)業(yè)投資、中揚(yáng)置業(yè)股份（揚(yáng)中城投子公司）等。

綜合鎮(zhèn)江市區(qū)及下屬縣級(jí)市的20年以來(lái)的經(jīng)營(yíng)性土地出讓詳情，我們發(fā)現(xiàn)市區(qū)內(nèi)，存粹的非城投主體拿地規(guī)模普遍較小，多為城投參股的地方房企，并且從股權(quán)的構(gòu)成來(lái)看，股權(quán)雖少但城投仍為公司運(yùn)營(yíng)發(fā)展主力?？h級(jí)市層面，非城投和城投拿地規(guī)模近似于五五開(kāi)，相較于市級(jí)層面，城投在土地出讓中的角色更重。

總量而言，2020年以來(lái)總計(jì)227宗土地出讓?zhuān)渲谐峭断嚓P(guān)的土地出讓82宗，涉及金額達(dá)271.6億元，占所有土地出讓收入的17.1%。

而具體到區(qū)域和明細(xì)而言，濱海新區(qū)土地出讓收入規(guī)模高，同時(shí)城投拿地占比在41.37%，遠(yuǎn)高于直轄市其他區(qū)；從具體的明細(xì)而言，天津生態(tài)城投資拿地38宗，出讓金規(guī)模達(dá)114.79億元，占濱海新區(qū)城投拿地的59%左右。

由此可見(jiàn)，濱海新區(qū)土地市場(chǎng)的紅火，城投公司出了一半的力，映射到濱海新區(qū)目前的現(xiàn)狀——經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不及預(yù)期，相應(yīng)的市場(chǎng)化房企主體并未有那么大的熱情區(qū)支撐新區(qū)的土地市場(chǎng)。

因此，根據(jù)我們?cè)圏c(diǎn)選擇的兩個(gè)區(qū)域，省級(jí)視角下的天津和地市級(jí)視角下的鎮(zhèn)江，可以假想：當(dāng)土地出讓的收入收繳權(quán)劃歸財(cái)稅部門(mén)后，土地出讓收入的繳納也好使用也好，必然趨嚴(yán)。城投拿地勢(shì)必會(huì)受到一定沖擊，這種沖擊也會(huì)表現(xiàn)兩個(gè)層次：

①首先，依賴(lài)城投托價(jià)的非經(jīng)營(yíng)性拿地勢(shì)必受到影響，后續(xù)可能會(huì)逐步消減。

兩相疊加之下，區(qū)域未來(lái)的土地出讓收入規(guī)?；蜈呌谡鎸?shí)，也就意味著存在著大幅擠水分的可能性。

但需要注意的是，從現(xiàn)金流角度而言，這種下滑只是浮于數(shù)字層面的降低，因?yàn)槌峭赌玫啬軌蜇暙I(xiàn)的現(xiàn)金流多浮于數(shù)字而很少真實(shí)貢獻(xiàn)現(xiàn)金流，土地出讓收入權(quán)的劃撥更多的影響在于徹底讓“區(qū)域土地出讓”變的真實(shí)，落實(shí)各地真實(shí)的土地出讓能力。

因而政策需要配套組合拳，拉長(zhǎng)時(shí)間線(xiàn)來(lái)看，不要過(guò)度的陷入看山是山看水是水的靜態(tài)視角。變化是，漸進(jìn)的，現(xiàn)階段土地財(cái)政短期依賴(lài)仍在，但是通過(guò)分配權(quán)的制度設(shè)計(jì)，降低地方政府激勵(lì)，增加監(jiān)管透明度，輔以制度安排，慢變量正在路上。

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原標(biāo)題： YY|土地出讓稅務(wù)征的背景知識(shí)：稅務(wù)的雙重管理、分成比例及城投拿地