君合法律評論 作者：李海浮高陽
來源：君合法律評論
目 錄
一、試點項目應(yīng)符合地區(qū)和行業(yè)的相關(guān)要求
二、試點項目的基本條件
三、試點項目應(yīng)符合相關(guān)政策要求
四、試點項目依法依規(guī)取得固定資產(chǎn)投資管理相關(guān)手續(xù)
五、回收資金的用途
六、其他特別要求
七、其他
2020年8月3日，國家發(fā)改委公布了《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點項目申報工作的通知》（發(fā)改辦投資〔2020〕586號）（以下簡稱“《申報通知》”）?！渡陥笸ㄖ芬?020年4月30日中國證監(jiān)會和國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于推進基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點相關(guān)工作的通知》（證監(jiān)發(fā)〔2020〕40號）（以下簡稱“《試點通知》”）為基礎(chǔ)，對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）（以下簡稱“基礎(chǔ)設(shè)施REITs”）試點申報的要求、程序和所需材料作出了具體規(guī)定，進一步明確了對于基礎(chǔ)設(shè)施REITs的“底層資產(chǎn)”的具體要求。
一試點項目應(yīng)符合地區(qū)和行業(yè)的相關(guān)要求
根據(jù)《申報通知》，試點項目應(yīng)位于重點地區(qū)，屬于重點行業(yè)或產(chǎn)業(yè)園，且不能是房地產(chǎn)項目。
重點地區(qū)
《申報通知》延續(xù)了《試點通知》對試點項目所在地區(qū)的規(guī)定：
優(yōu)先支持位于《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》、《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》、《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》、《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》、《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》、《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》等國家重大戰(zhàn)略區(qū)域范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施項目。支持位于國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的國家級新區(qū)、國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施項目。
重點行業(yè)
《申報通知》提出優(yōu)先支持基礎(chǔ)設(shè)施補短板項目，鼓勵新型基礎(chǔ)設(shè)施項目開展試點，在《試點通知》的基礎(chǔ)上對重點行業(yè)作出了如下更為明確的列舉，且新增列舉了信息網(wǎng)絡(luò)等新型基礎(chǔ)設(shè)施的具體類型（下列第（5）、（6）和（7）項）：
（1）倉儲物流項目；
（2）收費公路、鐵路、機場、港口項目；
（3）城鎮(zhèn)污水垃圾處理及資源化利用、固廢危廢醫(yī)廢處理、大宗固體廢棄物綜合利用項目；
（4）城鎮(zhèn)供水、供電、供氣、供熱項目；
（5）數(shù)據(jù)中心、人工智能、智能計算中心項目；
（6）5G、通信鐵塔、物聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、寬帶網(wǎng)絡(luò)、有線電視網(wǎng)絡(luò)項目；
（7）智能交通、智慧能源、智慧城市項目。
戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)園
《申報通知》延續(xù)了《試點通知》中有關(guān)鼓勵國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群、高科技產(chǎn)業(yè)園、特色產(chǎn)業(yè)園等開展試點的規(guī)定，并提出更為具體的條件：
（1）位于國家發(fā)改委確定的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群，或《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄（2018年版）》確定的開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)。
（2）業(yè)態(tài)為研發(fā)、創(chuàng)新設(shè)計及中試平臺，工業(yè)廠房，創(chuàng)業(yè)孵化器和產(chǎn)業(yè)加速器，產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)平臺等園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。
（3）項目用地性質(zhì)為非商業(yè)、非住宅用地。
明確排除酒店、商場、寫字樓、公寓、住宅等房地產(chǎn)項目
《申報通知》銜接《試點通知》的規(guī)定，再次強調(diào)房地產(chǎn)項目不屬于試點項目范圍。
二試點項目的基本條件
《申報通知》對基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點項目還提出了其他基本條件要求，該等要求基本延續(xù)了《試點通知》及中國證監(jiān)會于2020年4月30日公布的《公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金指引（試行）》（征求意見稿）（以下簡稱“《指引》”）的相關(guān)規(guī)定：
（1）基礎(chǔ)設(shè)施項目權(quán)屬清晰、資產(chǎn)范圍明確，發(fā)起人（原始權(quán)益人）依法合規(guī)擁有項目所有權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)或運營收費權(quán)，相關(guān)股東已協(xié)商一致同意轉(zhuǎn)讓；
（2）項目運營時間原則上不低于3年；
（3）現(xiàn)金流持續(xù)穩(wěn)定且來源合理分散，投資回報良好，近3年內(nèi)總體保持盈利或經(jīng)營性凈現(xiàn)金流為正。預(yù)計未來3年凈現(xiàn)金流分派率（預(yù)計年度可分配現(xiàn)金流/目標(biāo)不動產(chǎn)評估凈值）原則上不低于4%；
（4）基礎(chǔ)設(shè)施運營管理機構(gòu)具備豐富的同類項目運營管理經(jīng)驗，配備充足的運營管理人員，公司治理與財務(wù)狀況良好，具有持續(xù)經(jīng)營能力；
（5）發(fā)起人（原始權(quán)益人）、基金管理人、基礎(chǔ)設(shè)施運營管理機構(gòu)近3年在投資建設(shè)、生產(chǎn)運營、金融監(jiān)管、工商、稅務(wù)等方面無重大違法違規(guī)記錄，項目運營期間未出現(xiàn)安全、質(zhì)量、環(huán)保等方面的重大問題。
上述規(guī)定雖基本延續(xù)了《試點通知》和《指引》的規(guī)定，但也有新的變化。例如，除項目所有權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)之外，“運營收費權(quán)”也可以作為基礎(chǔ)資產(chǎn)，且明確未來3年凈現(xiàn)金流分派率原則上不低于4%。此外，不同于《指引》中有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施項目應(yīng)當(dāng)不存在他項權(quán)利設(shè)定的要求，《申報通知》允許試點項目存在他項權(quán)利設(shè)定，但應(yīng)當(dāng)在申報時所提交的基本情況材料中說明“附著債務(wù)等他項權(quán)利的可處置性”。
但是上述規(guī)定中也存在不明確之處，即本次新增的“相關(guān)股東已協(xié)商一致同意轉(zhuǎn)讓”應(yīng)如何理解。如基礎(chǔ)設(shè)施項目股權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，涉及多方股東，是否要求全體股東一致同意？抑或是按照項目公司章程，二分之一或三分之二同意即可轉(zhuǎn)讓？對此并不能從《申報通知》中明確作出判斷。
三試點項目應(yīng)符合地區(qū)和行業(yè)的相關(guān)要求
《申報通知》提出試點項目應(yīng)滿足以下政策要求：
（1）符合京津冀協(xié)同發(fā)展、雄安新區(qū)建設(shè)、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角區(qū)域一體化發(fā)展、推進海南全面深化改革開放等國家重大戰(zhàn)略；
（2）符合國家宏觀調(diào)控政策和產(chǎn)業(yè)政策；
（3）符合國家和當(dāng)?shù)氐膰窠?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、有關(guān)專項規(guī)劃。
四試點項目依法依規(guī)取得固定資產(chǎn)投資管理相關(guān)手續(xù)
《申報通知》提出“基礎(chǔ)設(shè)施項目手續(xù)依法合規(guī)是試點工作順利開展的必要前提”，并要求提交有關(guān)試點項目依法依規(guī)取得固定資產(chǎn)投資管理相關(guān)手續(xù)情況的材料。《申報通知》按照項目從立項到竣工的流程列舉了四類重要手續(xù)：
項目審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù)
關(guān)于立項文件，根據(jù)《政府投資條例》、《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理條例》，政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目，項目單位應(yīng)當(dāng)取得投資主管部門對項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計的審批文件。對關(guān)系國家安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項目，項目單位應(yīng)當(dāng)取得投資主管部門對項目申請書的核準(zhǔn)文件。其余企業(yè)投資項目，項目單位應(yīng)當(dāng)取得項目備案證明。
規(guī)劃、用地、環(huán)評、施工許可手續(xù)
該類手續(xù)主要包括《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》和《建筑工程施工許可證》，以及環(huán)保部門對環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表的審批意見或經(jīng)備案的環(huán)境影響登記表。
此外，就規(guī)劃、用地、環(huán)保、施工方面，項目可能還涉及以下重要手續(xù)：
建設(shè)用地預(yù)審與選址意見書。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《關(guān)于以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》，需立項批準(zhǔn)、核準(zhǔn)的建設(shè)項目，以劃撥方式提供國有土地使用權(quán)的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)取得自然資源主管部門核發(fā)的建設(shè)用地預(yù)審與選址意見書。
國家發(fā)改委審核或報國務(wù)院審核的固定資產(chǎn)項目，還需要根據(jù)《重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》取得社會穩(wěn)定風(fēng)險評估審查意見。
根據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革的實施意見》，建設(shè)單位應(yīng)取得施工圖審查意見。涉及人防工程異地建設(shè)的，還應(yīng)取得人防主管部門的批準(zhǔn)并繳納易地建設(shè)費。
竣工驗收報告（或建設(shè)、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理“五方驗收單”，或政府批復(fù)的項目轉(zhuǎn)入商運文件）
關(guān)于竣工文件，雖然《申報通知》僅列舉了竣工驗收報告，但竣工驗收方面除竣工驗收報告外，還涉及規(guī)劃、土地、消防、人防、檔案等專項驗收，建設(shè)單位應(yīng)取得專項驗收意見或聯(lián)合驗收意見。
依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)必須辦理的其他重要許可手續(xù)
除前述通用的手續(xù)外，不同項目還涉及特殊的手續(xù)要求。例如根據(jù)《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查辦法》，除年綜合能源消費量不滿1000噸標(biāo)準(zhǔn)煤，且年電力消費量不滿500萬千瓦時的固定資產(chǎn)投資項目，以及用能工藝簡單、節(jié)能潛力小的行業(yè)的固定資產(chǎn)投資項目外，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)取得節(jié)能審查機關(guān)出具的節(jié)能審查意見。此外，某些項目經(jīng)營業(yè)務(wù)還需要取得特別許可；如數(shù)據(jù)中心項目涉及經(jīng)營增值電信業(yè)務(wù)的，應(yīng)按規(guī)定取得增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可；港口項目涉及海域使用權(quán)或岸線使用相關(guān)審批；某些項目如需從江河湖泊或者地下取用水資源，還需要辦理取水許可證等
《申報通知》還明確了固定資產(chǎn)投資手續(xù)相關(guān)的法律適用規(guī)則，即應(yīng)以手續(xù)辦理時的法律法規(guī)、規(guī)章制度、國家政策等為依據(jù)，判定相關(guān)手續(xù)的合法合規(guī)性。由于我國固定資產(chǎn)投資相關(guān)規(guī)定經(jīng)歷了多次重大改革，且在“放、管、服”的改革原則下不斷更新簡化，因此對項目手續(xù)的審查應(yīng)結(jié)合歷史背景進行判斷。例如，節(jié)能審查首次規(guī)定于2010年11月生效的《固定資產(chǎn)投資節(jié)能評估和審查暫行辦法》中，因此在2010年11月前的項目，不適用節(jié)能審查。再如，2019年3月發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革的實施意見》提出將消防、人防、技防等技術(shù)審查并入施工圖設(shè)計文件審查，相關(guān)部門不再進行技術(shù)審查，但在此之前的項目應(yīng)分別就各專項取得主管部門的設(shè)計審查意見。
根據(jù)《申報通知》及其附件，回收資金的用途應(yīng)滿足如下要求：
（1）回收資金的使用應(yīng)符合國家產(chǎn)業(yè)政策，需明確具體用途和相應(yīng)金額；
（2）在符合國家政策及企業(yè)主營業(yè)務(wù)要求的條件下，回收資金可跨區(qū)域、跨行業(yè)使用；
（3）鼓勵將回收資金用于國家重大戰(zhàn)略區(qū)域范圍內(nèi)的重大戰(zhàn)略項目、新的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目建設(shè)，鼓勵將回收資金用于前期工作成熟的基礎(chǔ)設(shè)施補短板項目和新型基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，形成良性投資循環(huán)。
籌集的資金往往用于收購項目公司的股權(quán)或股東對項目公司的債權(quán)。對回收資金的用途進行限定是否合理或必要，有待商榷。實踐中，如何監(jiān)督原股東回收資金后按照上述用途使用資金尚不明確。有待出臺進一步的細(xì)則。
六其他特別要求
PPP項目的特別要求
《申報通知》在《試點通知》的基礎(chǔ)上，對《試點通知》并未展開討論的PPP項目作出了進一步規(guī)定如下：
（1）2015年以后批復(fù)實施的PPP項目，應(yīng)符合國家關(guān)于規(guī)范有序推廣PPP模式的規(guī)定。包括：（i）依法依規(guī)履行項目審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù)；（ii）批復(fù)PPP項目實施方案；（iii）通過公開招標(biāo)等競爭方式確定社會資本方；（iv）依照法定程序規(guī)范簽訂PPP合同。
（2）2015年6月以后批復(fù)實施的特許經(jīng)營項目，應(yīng)符合《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（國家發(fā)展改革委等6部委第25號令）有關(guān)規(guī)定。此前采用BOT、TOT、股權(quán)投資等模式實施的特許經(jīng)營項目，應(yīng)符合當(dāng)時國家關(guān)于固定資產(chǎn)投資建設(shè)、特許經(jīng)營管理等相關(guān)規(guī)定。
（3）收入來源以使用者付費（包括按照穿透原則實質(zhì)為使用者支付的費用）為主。收入來源含地方政府補貼的，需在依法依規(guī)簽訂的PPP合同或特許經(jīng)營協(xié)議中有明確約定。
（4）PPP項目運營穩(wěn)健、正常，未出現(xiàn)暫停運營等重大問題或重大合同糾紛。
上述規(guī)定一方面明確了PPP項目合規(guī)審查適用當(dāng)時法律、法規(guī)、規(guī)定的原則，另一方面強調(diào)了試點項目應(yīng)以使用者付費為主（而不是政府付費或混合付費為主），包括按照穿透原則實質(zhì)為使用者付費的情形，例如城市污水和生活垃圾處理項目。但是就何種付費比例構(gòu)成“使用者付費為主”，尚未明確。
國資、外資項目的特殊要求
《申報通知》提出國資項目應(yīng)符合國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定（主要涉及資產(chǎn)評估、進場交易等），外資項目應(yīng)符合國家利用外資有關(guān)法律法規(guī)情況（主要涉及外商投資負(fù)面清單、鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄、相關(guān)審批等）。
七 其 他
《申報通知》還對試點項目申報的程序和材料做出了具體規(guī)定。申報程序方面，發(fā)起人向項目所在地省級發(fā)改委報送申請材料，由省級發(fā)改委審批；擬整合跨地區(qū)多項目一次性發(fā)行REITs產(chǎn)品的，向注冊地省級發(fā)改委申請，由注冊地省級發(fā)改委對總體方案進行審查，由各項目所在地省級發(fā)改委分別對本地區(qū)項目進行審查。省級發(fā)改委對試點項目審查無異議的，應(yīng)向國家發(fā)改委出具無異議專項意見。
材料方面，發(fā)起人應(yīng)就試點項目準(zhǔn)備基本情況材料、合規(guī)情況材料及證明材料。其中需要注意的是，證明材料中要求律師事務(wù)所就項目權(quán)屬和資產(chǎn)范圍、項目合法合規(guī)性、轉(zhuǎn)讓行為合法性等出具法律意見書（向國家發(fā)展改革委正式申報前出具即可）。
《申報通知》明確了基礎(chǔ)設(shè)施REITs在發(fā)改委項目申報環(huán)節(jié)的具體要求，我們也期待其在證監(jiān)會環(huán)節(jié)的報審規(guī)則（即已經(jīng)完成意見征求的《指引》）盡快正式發(fā)布。
注：文章為作者獨立觀點，不代表資產(chǎn)界立場。
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原標(biāo)題： 君合法評丨基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點項目申報規(guī)則簡析
